Bezpłatny fragment - Tworzenie prawa w Gminie Miejskiej Biała Podlaska

Wykaz skrótów

inf. publ. — informacja publiczna

lub. — lubelski

m.in. — między innymi

nr — numer

ok. — około

pkt — punkt

poz. — pozycja

r. — rok

rozdz. — rozdział

sygn. — sygnatura

tj. — tekst jednolity

ul. — ulica

ust. — ustęp

woj. — województwo

ze zm. — ze zmianami

1. Akty prawne

• Konstytucja RP — Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.

• regulamin organizacyjny UM — Regulamin Organizacyjny Urzędu Miasta Biała Podlaska nadany zarządzeniem nr 221/22 Prezydenta Miasta Biała Podlaska z dnia 30 września 2022 r. w sprawie nadania Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta Biała Podlaska

• statut miasta — uchwała nr XX/39/16 Rady Miasta Biała Podlaska z dnia 24 czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Biała Podlaska, tj. Dz. Urz. Woj. Lub. z 2022 r. poz. 3446.

• ustawa o dz. p. p. i w. — ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 571.

• ustawa o inf. publ. — ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 902.

• ustawa o ogł. akt normat. — ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461.

• ustawa o s.g. — ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.

• zarządzenie w sprawie aktów normatywnych — zarządzenie nr 54/23 Prezydenta Miasta Biała Podlaska z dnia 24 marca 2023 r. w sprawie zasad opracowywania aktów normatywnych organów Miasta Biała Podlaska.

• zasady techn. prawod. — rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”, tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 283.

2. Instytucje, organy, nazwy

NIK — Najwyższa Izba Kontroli

NSA — Naczelny Sąd Administracyjny

UM — urząd miasta/urząd miejski

RIO — regionalna izba obrachunkowa

RP — Rzeczpospolita Polska

WSA — Wojewódzki Sąd Administracyjny

3. Inne

BIP — Biuletyn Informacji Publicznej

BO — Budżet Obywatelski

Dz. U. — Dziennik Ustaw

Dz. Urz. — Dziennik Urzędowy Ministra Finansów

Dz. Urz. Woj. — Dziennik Urzędowy Województwa

M.P. — Monitor Polski

Ilekroć w książce posłużono się nazwą „organy miasta” oznacza to Prezydenta Miasta Biała Podlaska oraz Radę Miasta Biała Podlaska.

Ilekroć w książce posłużono się nazwą „Prezydent Miasta” oznacza to Prezydenta Miasta Biała Podlaska.

Ilekroć w książce posłużono się nazwą „Rada Miasta” oznacza to Radę Miasta Biała Podlaska.

Wprowadzenie

Książkę poświęcono problematyce tworzenia prawa w samorządzie terytorialnym na przykładzie gminy miejskiej Biała Podlaska. Miasto to nie zostało wybrane przypadkowo, zaś jednym z powodów jest liczba petycji wniesionych w ostatnich latach do organów miasta. W wystąpieniach tych zasygnalizowano błędy w procesie tworzenia prawa oraz zaproponowano rozwiązania. Warto odnotować, iż stan związany z przygotowywaniem projektów aktów prawnych budził wątpliwości organów samorządu, co znalazło odzwierciedlenie m.in. w uchwale Rady Miasta Biała Podlaska zobowiązującej Prezydenta Miasta do dołożenia należytej staranności w tym zakresie. Również wojewoda lubelski w swoich rozstrzygnięciach nadzorczych stwierdzał nieważność aktów prawa miejscowego w Białej Podlaskiej, wskazując na ich istotne wady. W książce poruszono takie aspekty problematyki jak m.in. opracowywanie tekstów jednolitych uchwał, sposób wykonania delegacji ustawowych, zgodność uchwał z innymi aktami prawnym, przestrzeganie standardów dobrej legislacji. Istotne rozważania zostały zaprezentowane w rozdziale poświęconym przejrzystości procesu tworzenia prawa. Zawarte w nim przykłady potwierdzają potrzebę większej aktywności władz miasta w tym zakresie.

Na uwagę zasługuje również udział mieszkańców w procesie tworzenia prawa w tym wykorzystanie takich form aktywności jak obywatelska inicjatywa uchwałodawcza, petycje, konsultacje społeczne. Niektóre zagadnienia np. inicjatywę lokalną, statut miasta omówiono w ramach studium przypadku obejmującego poszczególne etapy procesu tworzenia prawa. Analiza obejmuje obecną kadencję organów samorządu według jej pierwotnie ustalonego okresu trwania (2018—2023) i odnosi się do działalności legislacyjnej podstawowej jednostki samorządu terytorialnego czyli gminy i jej organów (Prezydenta Miasta Biała Podlaska, Rady Miasta Biała Podlaska). W końcowej części zamieszczono rekomendacje, których wprowadzenie może przyczynić się do poprawy jakości stanowionego prawa. Działalność organów gminy jest finansowana ze środków publicznych. Mieszkańcy mają zatem prawo oczekiwać realizacji przez władze miasta zadań związanych z tworzeniem przepisów prawnych na najwyższym poziomie.

Andrzej Halicki

Rozdział I.
 Zagadnienia ogólne

1.1. Źródła prawa

Proces tworzenia prawa przez organy miasta odbywa się w oparciu o następuje akty prawne:

— Konstytucja RP.

Ustawa zasadnicza reguluje m.in. źródła prawa (rozdz. III) oraz zasady działania samorządu terytorialnego (rozdz. VII).

— ustawa o ogł. akt normat.

Ustawa określa zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz zasady i tryb wydawania dzienników urzędowych.

— ustawa o s.g.

Ustawa reguluje m.in. właściwość organów gminy, akty prawa miejscowego stanowionego przez gminę, nadzór nad działalnością gminną.

— zasady techn. prawod.

Zasady te stanowią swoisty kanon, który powinien być respektowany przez ustawodawcę demokratycznego państwa prawnego. Regulują one sposób tworzenia aktów prawnych, ich budowę (m.in. tytuł, układ i postanowienia przepisów merytorycznych, przejściowych i końcowych, oznaczanie przepisów ustawy i ich systematyzację, zasady zmiany ustawy, reguły dotyczące tekstu jednolitego, projektu aktu wykonawczego, projektów aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym, projektów aktów prawa miejscowego oraz typowe środki techniki prawodawczej).

— statut miasta.

Statut miasta określa m.in. ustrój gminy, organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy, zasady i tryb działania komisji skarg, wniosków i petycji, tryb zgłaszania wniosku o podjęcie inicjatywy uchwałodawczej, warunki formalne jakie powinien spełnić projekt uchwały.

— uchwała nr XXXIII/21/22 Rady Miasta Biała Podlaska z dnia 7 marca 2022 r. w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Uchwała określa szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych oraz formalne wymogi jakim muszą odpowiadać składane projekty.

— Regulamin Organizacyjny UM.

Regulamin reguluje m.in. zakresy działania wydziałów UM oraz zasady opracowywania i wydawania aktów prawnych.

— zarządzenie nr 54/23 Prezydenta Miasta Biała Podlaska z dnia 24 marca 2023 r. w sprawie zasad opracowywania aktów normatywnych organów Miasta Biała Podlaska.

Zarządzenie określa zasady opracowywania, opiniowania i uzgadniania w UM aktów normatywnych organów miasta (zarządzeń Prezydenta Miasta, uchwał Rady Miasta).

Każdy z wymienionych aktów prawnych reguluje określony obszar, etap procesu powstania prawa. Źródłem prawa nie są natomiast orzeczenia sądów administracyjnych, choć wyrażone w nich poglądy mogą okazać się pomocne w procesie dokonania wykładni przepisów prawa oraz mają wpływ na kształtowanie świadomości prawnej organów miasta zajmujących się tworzeniem prawa. Ponadto sąd administracyjny może zbadać czy w procesie tworzenia prawa Rada Miasta uwzględniła zasady techniki prawodawczej. Wybrane poglądy sądów administracyjnych, istotne dla wyznaczenia standardów przyzwoitej legislacji, zostały zaprezentowane w dalszej części.

1.2. Dobre prawo czyli jakie?

Prawo tworzone przez organy miasta powinno spełniać standardy, które wynikają z Konstytucji RP oraz innych aktów prawnych. Z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2) wynika obowiązek tworzenia przepisów prawa, które będą zgodne z tą regułą. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się w tym zakresie, zaś jego poglądy pozwalają na zdefiniowanie standardów dobrego prawa, których przestrzeganie wzmacnia zaufanie obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Należy do nich zaliczyć:

a) zakaz stanowienia przepisów z mocą wsteczną. Oznacza on obowiązek tworzenia przepisów prawa działających „na przyszłość”, i zakaz stanowienia norm prawnych, które miałyby być stosowane do zdarzeń zaszłych i zakończonych przed ich wejściem w życie. Zasada ta nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego ponieważ dopuszczalne są od niej wyjątki:

— nie są to przepisy prawa karnego ani regulacje zakładające podporządkowanie jednostki państwu (np. prawo daninowe),

— mają one rangę ustawową,

— ich wprowadzenie jest konieczne (niezbędne) dla realizacji lub ochrony innych, ważniejszych i konkretnie wskazanych wartości konstytucyjnych,

— spełniona jest zasada proporcjonalności, tzn. racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki,

— nie powodują one ograniczenia praw lub zwiększenia zobowiązań adresatów norm prawnych, lecz przeciwnie — poprawiają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej, ale nie kosztem pozostałych adresatów tej normy.

b) nakaz zachowania odpowiedniej vacatio legis. Oznacza on obowiązek stanowienia przepisów prawnych, które wchodzą w życie z odpowiednim wyprzedzeniem czasowym (czternaście dni od dnia ogłoszenia aktu prawnego, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy), tak aby adresat mógł zapoznać się z nimi oraz dostosować się do wprowadzonych zmian. Właściwy odstęp czasu pozwala na uniknięcie sytuacji zaskakiwania adresata normy prawnej nowymi regulacjami. Okres vacatio legis może zostać skrócony, ale powinien on być odpowiedni czyli taki aby można było pokierować — po ogłoszeniu nowych przepisów — swoimi sprawami w sposób uwzględniający treść nowej regulacji. Ocena czy w konkretnym przypadku długość okresu vacatio legis jest odpowiednia, jest uzależniona od całokształtu okoliczności, w szczególności zaś od przedmiotu i treści unormowań przewidzianych w nowych przepisach, w tym i od tego, jak dalece różnią się one od unormowań dotychczasowych. Odstąpienie od vacatio legis jest możliwe o ile dana ustawa nie nakłada obowiązków na obywateli lub inne podmioty niepodlegające organom państwowym, a jej szybkie wprowadzenie w życie podyktowane jest ważnym interesem publicznym.

c) nakaz poszanowania praw słusznie nabytych. Wiąże się on z zakazem arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce. Zasada ta nie ma jednak charakteru bezwzględnego, zaś ograniczenie lub zniesienie praw nabytych jest dopuszczalne pod warunkiem, że takie działanie jest konieczne dla realizacji innych wartości konstytucyjnych, które w danej sytuacji mają pierwszeństwo przed wartościami znajdującymi się u podstaw zasady ochrony praw nabytych. Prawodawca powinien jednak ograniczyć do niezbędnego minimum negatywne skutki dla jednostki i wprowadzić rozwiązania, które ułatwiają dostosowanie się do nowej sytuacji.

d) nakaz poszanowania interesów w toku. Zapewnia on ochronę jednostki w sytuacjach, w których rozpoczęła ona określone przedsięwzięcia na gruncie dotychczasowych przepisów. Obowiązek ten ma bardziej kategoryczny charakter, jeżeli prawodawca wyznaczył pewne ramy czasowe, w których miało być możliwe prowadzenie określonych przedsięwzięć według z góry ustalonych reguł m.in. gdy przepisy prawa wyznaczają pewien horyzont czasowy dla realizowania tych przedsięwzięć.

e) nakaz formułowania przepisów prawa w sposób poprawny (prawidłowa konstrukcja z punktu widzenia językowego i logicznego), precyzyjny (nałożenie obowiązków w sposób w taki sposób aby ich treść była oczywista) i jasny (przepisy klarowne i zrozumiałe dla adresatów). Zasada ta ma szczególne znaczenie w przypadku nakładania na mieszkańców obowiązków, zaś przepisy prawne powinny być tak skonstruowane aby ich adresat nie miał wątpliwości jak powinien się zachować. Należy unikać posługiwania się określeniami wieloznacznymi, nielogicznymi, wewnętrznie niespójnymi, uniemożliwiającymi dokonanie interpretacji. Z zasady przyzwoitej legislacji wynika, oprócz wymogu dostatecznej określoności samych przepisów, między innymi konieczność precyzyjnego formułowania celów, które mają zostać osiągnięte dzięki ustanawianej normie prawnej. Umożliwia to bowiem ocenę prawidłowości sformułowania przepisów (celem stwierdzenia, czy należycie wyrażają normę prawną) oraz tego, czy realizują zakładany cel.

W zasadach techn. prawod. zostały ustanowione takie reguły odnoszące się do jakości aktów prawnych jak m.in.

— zakaz powtarzania przepisów zamieszczonych w ustawach,

— obowiązek redagowania przepisów zwięźle i syntetycznie, unikając nadmiernej szczegółowości, a zarazem w sposób, w jaki opisuje się typowe sytuacje występujące w dziedzinie spraw regulowanych tą ustawą,

— nakaz posługiwania się właściwą numeracją jednostek redakcyjnych ustawy,

— wymóg redagowania przepisów tak aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy,

— obowiązek redagowania zdań zgodnie z powszechnie przyjętymi regułami składni języka polskiego, unikania zdań wielokrotnie złożonych,

— nakaz posługiwania się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu oraz unikania posługiwania się: określeniami specjalistycznymi, o ile ich użycie nie jest powodowane zapewnieniem należytej precyzji tekstu, określeniami lub zapożyczeniami obcojęzycznymi, chyba że nie mają dokładnego odpowiednika w języku polskim, nowo tworzonymi pojęciami lub strukturami językowymi, chyba że w dotychczasowym słownictwie polskim brak jest odpowiedniego określenia,

— wymóg oznaczenia jednakowych pojęć jednakowymi określeniami i zakaz oznaczenia różnych pojęć tymi samymi określeniami,

— zakaz zamieszczania wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm.

Powołane reguły dotyczą zarówno ustaw jak i aktów prawa miejscowego stanowionych przez Radę Miasta. W przypadku aktów prawa miejscowego istotny jest sposób wykonania delegacji ustawowej. Trudno byłoby postawić tezę o dobrym prawie w sytuacji gdy Rada Miasta zrealizowała nakaz ustawodawcy zawężająco (uchwała reguluje jedynie niektóre wytyczne z upoważnienia ustawowego) bądź rozszerzająco (Rada Miasta przekroczyła zakres delegacji ustawowej). Od organów samorządu terytorialnego należy także wymagać właściwego uzasadniania projektów aktów prawa miejscowego. Mieszkańcy maja bowiem prawo poznać motywy podjętej decyzji i ich skutkach finansowych. Wysokiej jakości prawo to także wykorzystanie narzędzi zwiększających przejrzystość przepisów prawnych i ułatwiających posługiwanie się aktami prawnymi w tym opracowywanie i publikowanie tekstów jednolitych uchwał. Nie można również pominąć przejrzystości aktu prawnego w tym wymogu unikania takich regulacji, które utrudniają posługiwanie się nim w tym tzw. literówek, błędów językowych, wadliwych skrótów, tytułów uchwały nieadekwatnych do jej treści, nieaktualnego publikatora aktu prawnego. Szerzej na ten temat w rozdziale: „Wady aktów prawa tworzonego przez organy miasta”. Uzasadniony wydaje się więc pogląd, iż akty prawne podejmowane przez organy gminy powinny spełniać standardy odnoszące się nie do tylko do ich meritum (rozstrzygnięć), ale także sposobu procedowania.

Z tych względów warto przytoczyć poglądy zawarte w wybranych orzeczeniach sądów administracyjnych. Stanowią one zbiór wytycznych odnoszących się m.in. do konstrukcji aktów prawa miejscowego, uprawnień organów gminy:

— akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i winien być sporządzany tak, by jego regulacja nie wykraczała poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, nie czyniła wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także by nie powtarzała kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Akt prawa miejscowego musi zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego,

— materia prawa miejscowego może jedynie uzupełniać regulacje ustawowe wyłącznie w kwestiach wyraźnie wskazanych w upoważnieniu. Przekroczenie granic zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, zawsze stanowi istotne naruszenie prawa, nawet wówczas, gdy jest wynikiem błędnej wykładni przepisu upoważniającego lub dążeniem organu stanowiącego do osiągnięcia rezultatów moralnie (społecznie) uzasadnionych,

— powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Takie powtarzanie istniejącej regulacji jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje,

— uchwała jest aktem prawa miejscowego i powinna zawierać regulacje o charakterze prawnym, a nie informacyjnym. Jej celem nie jest przypominanie lub informowanie obywateli o wynikających z innych ustaw obowiązkach, lecz jej postanowienia mają wprowadzać nowe uregulowania, tj. stanowić nową jakość prawną. Funkcją prawa nie jest informowanie, lecz regulowanie,

— bez uzasadnienia aktu prawa miejscowego, rozumianego zarówno jak jego brak, jak też jego sporządzenie w sposób uniemożliwiający — z uwagi na brak stosownych rozważań — poznanie motywów wprowadzenia określonych norm prawnych, nie jest bowiem możliwe skontrolowanie, czy ustanowione przez radę gminy prawo miejscowe jest zgodne z prawem powszechnie obowiązującym. Uzasadnienie takie pozwala bowiem na skontrolowanie prawidłowości podjętego przez administrację aktu,

— uchwała kierunkowa może wskazać priorytety, którymi organ wykonawczy powinien się kierować podczas wykonywania uchwały. Na podstawie upoważnienia ustawowego rada gminy nie może natomiast nakazywać organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy,

— zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o s.g. zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Ani przewodniczący rady, ani jego zastępcy nie są organami gminy. Ich wyłącznym zadaniem jest sprawne organizowanie i prowadzenie prac rady, w tym przewodniczenie obradom rady,

— niedopuszczalne jest uregulowanie w statucie obowiązków pracowników urzędu gminy — Biura Rady, w zakresie obsługi rady gminy, ponieważ ich zwierzchnikiem służbowym jest kierownik urzędu, natomiast organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia. Zatem jedynie kierownik urzędu jest uprawniony do nakładania obowiązków i zadań na pracowników urzędu. Uprawnień takich nie posiada rada,

— brak zachowania ciągłości numeracji uchwały, niezachowanie prawidłowej kolejności powoływanych ustępów stanowi naruszenie zasad techniki prawodawczej, które ma charakter istotny bowiem może skutkować nieprawidłowym posługiwaniem się regulacjami zawartymi w zaskarżonej uchwale,

— prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego.

1.3. Czynniki wpływające na jakość prawa stanowionego przez organy miasta

Jakość uchwał Rady Miasta i zarządzeń Prezydenta Miasta można powiązać z takimi aspektami jak: kwalifikacje i stopień zaangażowania urzędników UM i radnych Rady Miasta zajmujących się tworzeniem prawa, sposób zarządzania wiedzą w tym zakresie (szkolenia, warsztaty), poziom świadomości prawnej, zakres i sposób współpracy organów miasta, jakość nadzoru sprawowanego przez Prezydenta Miasta, sposób sprawowania nadzoru przez wojewodę, poziom edukacji obywatelskiej, stopień i zakres społecznej kontroli w tym korzystanie z takich narzędzi jak m.in. prawo informacji publicznej, petycje, zainteresowanie procesem tworzenia prawa przez lokalne media. Czynniki te są ze sobą powiązane. Przykładowo kontrola procesu stanowienia prawa przez mieszkańców będzie tym lepsza im wyższy jest ich poziom wiedzy i świadomości, którą może zapewnić im edukacja obywatelska prowadzona przez władze miasta.

1.4. Podnoszenie kwalifikacji — zasady techniki prawodawczej

Jednym z warunków tworzenia dobrego prawa jest posiadanie przez podmioty zaangażowane w proces legislacyjnym właściwych kompetencji. Absolwenci kierunku prawa bądź administracji a także praktycy zatrudnieni w urzędach na stanowiskach związanych z prawodawstwem dysponują wiedzą, która może zostać wykorzystana w pracy np. w Radzie Miasta. Jednak radnym może zostać każda osoba spełniająca warunki m.in. będąca obywatelem polskim, obywatelem Unii Europejskiej niebędącym obywatelem polskim, która najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy i nie została pozbawiona praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu, pozbawiona praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu, ubezwłasnowolniona prawomocnym orzeczeniem sądu. Rygory selekcyjne nie obejmują natomiast wykształcenia, którym powinien legitymować się kandydat na radnego. Zatem radnym może zostać osoba, która nie posiada choćby podstawowej wiedzy w zakresie reguł stanowienia prawa. Ze względu na zadania nałożone na radę gminy w szczególności związane z podejmowaniem uchwał niezbędne byłoby wyposażenie radnych oraz urzędników UM w zasób wiedzy umożliwiający im tworzenie wysokiej jakości aktów prawnych. Jest to możliwe np. w ramach szkoleń, warsztatów bądź innych form edukacji.

Jak ustalono szkolenia z zasad techniki prawodawczej nie są standardem w działalności rad gmin i nie zostały one przeprowadzone dla radnych kadencji 2018—2024 m.in. Warszawie, Wrocławiu, Radomiu, Kielcach, Łomży, Ostrołęce, Przemyślu, Ciechanowie, Białymstoku, Chełmie, Suwałkach, Siedlcach, Poznaniu. Z kolei w Krośnie w dniu 19 marca 2019 r. zostało zorganizowane szkolenie dla radnych tego miasta „Prawa, kompetencje, obowiązki i odpowiedzialność radnych w świetle znowelizowanej ustawy o samorządzie gminnym” obejmujące również zasady techniki prawodawczej. W Zamościu w dniach 22—23 lutego 2019 r. odbyło się szkolenie dla radnych „Zadania i obowiązki radnego w kadencji 2018—2023, skargi, wnioski i petycje z uwzględnieniem kompetencji komisji Rady dla tych spraw, RODO dla radnych, ustawa o samorządzie gminnym”. W Katowicach w dniu 11 stycznia 2019 r. radni mogli zapoznać się z podstawowymi zasadami konstruowania uchwał, zaś we Wrocławiu każdy radny otrzymał dwie pozycje książkowe regulujące zasady tworzenia aktów prawnych w tym procedury podejmowania uchwał przez radę gminy i powiatu oraz prawa i obowiązki radnego.

W niektórych miastach np. Warszawie, Wrocławiu, Ostrołęce, Ciechanowie, Białymstoku, Siedlcach, Poznaniu zorganizowano szkolenia dla pracowników urzędu miasta. Na uwagę zasługuje wszechstronny charakter takiego szkolenia dla pracowników UM Poznania obejmującego nie tylko zasady legislacji ale również m.in. najczęstsze błędy w zakresie statutów jednostek samorządu terytorialnego jednostek pomocniczych (kompendium rozstrzygnięć nadzorczych oraz wyroków WSA), praktyczne aspekty tworzenia uchwał z uwzględnieniem znaczenia ich poprawności oraz uzasadnień i właściwego użycia jednostek redakcyjnych a także unikania błędów przy tworzeniu aktów prawa miejscowego przez radę gminy. Szkolenia te mają charakter cykliczny.

W Białej Podlaskiej władze miasta zorganizowały szkolenie dla pracowników UM (9 maja 2022 r.), jednak miało ono charakter jednorazowy i było związane z petycją z dnia 30 kwietnia 2022 r. w sprawie zwiększenia nadzoru nad jakością projektów aktów prawa miejscowego oraz dołożenia należytej staranności w procesie przygotowywania projektów aktów prawa miejscowego i ich tworzenia. Szkolenie to dotyczyło również dość wąskiego zakresu problematyki tj. technik legislacyjnych nowelizowania samorządowych aktów normatywnych. Natomiast w Białej Podlaskiej nie przeprowadzono szkolenia dla radnych Rady Miasta. Takie podejście może dziwić ponieważ zasadą powinno być kompleksowe działanie obejmujące wszystkie podmioty zaangażowane w proces tworzenia prawa.

Z tych względów w dniu 9 czerwca 2023 r. do Rady Miasta została złożona petycja w sprawie podjęcia uchwały dotyczącej zobowiązania Prezydenta Miasta do zorganizowania szkolenia bądź warsztatów z zakresu zasad techniki prawodawczej dla radnych Rady Miasta obecnej kadencji (2018—2024) oraz zorganizowania takiego szkolenia bądź warsztatów dla radnych kolejnej kadencji. Na poparcie argumentacji zaprezentowanej w tym wystąpieniu powołano petycje, które doprowadziły do zmiany wadliwych przepisów prawnych oraz rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody lubelskiego stwierdzające nieważność aktów prawa miejscowego z powodu ich istotnych wad. Jednocześnie został sformułowany postulat przeprowadzenia szkolenia bądź warsztatów dla radnych kolejnej kadencji ponieważ takie działanie edukacyjne powinno być standardem na początku każdej kadencji Rady Miasta.

Z kolei w petycji złożonej do Prezydenta Miasta w dniu 23 czerwca 2023 r. zasygnalizowano konieczność cyklicznego, systematycznego szkolenia osób zajmujących się w UM Biała Podlaska przygotowywaniem projektów aktów prawa miejscowego. Proces podnoszenia wiedzy powinien bowiem mieć charakter stały, cykliczny oraz kompleksowy czyli obejmujący wszystkie aspekty związane z tworzeniem aktów prawa miejscowego. Trafnym rozwiązaniem wydaje się zorganizowanie szkolenia dla nowych radnych na początku kadencji Rady Miasta bądź choćby wyposażenie osób wybranych po raz pierwszy do tego organu w przewodnik radnego, który w przystępny sposób wyjaśniałby takie zagadnienia i definicje jak m.in. norma prawna, akt prawa miejscowego, delegacja ustawowa, kworum.

W dniu 28 sierpnia 2023 r. Rada Miasta nie podjęła uchwały zgodnie z opinią Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, która uznała, iż petycja z dnia 9 czerwca 2023 r. nie zasługuje na uznanie. Rada Miasta nie podjęła również uchwały o uznaniu tej petycji za zasadną. Stan ten może budzić wątpliwości. Szerzej na ten temat w rozdziale: „Przejrzystość i jawność procesu tworzenia prawa — Brak podjęcia wymaganej uchwały”.

Problematyka podnoszenia kwalifikacji została poruszona również w kodeksach etyki radnych wydanych w niektórych miastach. Przykładowo w Kodeksie etyki radnych Rady Miasta Bolesławiec wprowadzono regułę odnoszącą się do obowiązku znajomości przepisów prawa będącego podstawą pełnienia funkcji radnych oraz braku podejmowania przez nich działań, które mogłyby zachęcić innych do łamania przepisów prawa i kodeksu. Istotne znaczenie ma regulacja, zgodnie z którą „radni podnoszą swoje kwalifikacje związane z wykonywaniem zadań publicznych poprzez udział w szkoleniach, kursach itp. w zakresie działania samorządu terytorialnego”. Obowiązek pogłębiania wiedzy oraz podnoszenia kwalifikacji związanych z wykonywaniem zadań publicznych poprzez udział w szkoleniach i kursach został nałożony na radnych również w Kodeksach etyki radnych Rady Miasta Ustroń i Rady Miasta Kostrzyn nad Odrą. Choć dokumenty te nie mają charakteru aktu prawa miejscowego to przyjęcie ich przez organ stanowiący w drodze uchwały oznacza akceptację zaprezentowanych w nich uniwersalnych wartości i wzorców postaw radnych dotyczących także procesu stanowienia prawa. W Białej Podlaskiej próba wprowadzenia Kodeksu etyki radnych zakończyła się niepowodzeniem.

1.5. Poziom świadomości prawnej organów miasta

W licznych petycjach skierowanych do Rady Miasta oraz Prezydenta Miasta w latach 2018—2023 wskazano na wady prawa tworzonego przez te podmioty. Szerzej na ten temat w rozdziale: „Udział mieszkańców w procesie tworzenia prawa — Petycje”. Pozytywnie należy ocenić dostrzeżenie przez Radę Miasta potrzeby poprawy jakości stanowionego Podlaska do zwiększenia nadzoru nad jakością opracowywanych projektów aktów prawa miejscowego oraz dołożenia należytej, szczególnej staranności w procesie przygotowywania projektów aktów prawa miejscowego oraz jego tworzenia w tym m.in. inicjowania tego procesu w przypadkach, gdy nakaz taki wynika z ustaw. Powołana uchwała dotyczy również Rady Miasta poprzez uznanie zasadności dołożenia przez ten podmiot należytej, szczególnej staranności w procesie tworzenia aktów prawa miejscowego.

1.6. Podmioty biorące udział w procesie tworzenia prawa i ich kompetencje

W świadomości społecznej rozpowszechniony wydaje się pogląd — kształtowany m.in. na podstawie przekazów medialnych — iż stanowienie prawa jest domeną wyłącznie organów gminy tj. wójta/burmistrza/prezydenta oraz rady gminy/miasta. W praktyce tworzenie przepisów prawnych w szerokim ujęciu to proces, w który zaangażowanych może być więcej podmiotów. Udział w kształtowaniu regulacji prawnych mają bowiem również mieszkańcy gminy dysponującymi licznymi narzędziami oddziaływania. Mogą oni wpływać na treść aktów prawnych indywidualnie np. składając petycję o zmianę uchwały bądź za pośrednictwem innych dostępnych form np. Młodzieżowej Rady Miasta.

1.6.1. Rada Miasta

Zgodnie z art. 169 ust. 1 Konstytucji RP, jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Organem stanowiącym i kontrolnym gminy jest rada gminy (miasta).

Do wyłącznej właściwości Rady Miasta należą takie sprawy związane ze stanowieniem prawa jak m.in.

— uchwalanie statutu gminy,

— uchwalanie budżetu gminy,

— rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu,

— uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania

przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania

przestrzennego,

— uchwalanie programów gospodarczych,

— podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych

w odrębnych ustawach,

— podejmowanie uchwał w sprawie przyjęcia zadań z zakresu administracji rządowej, z zakresu właściwości powiatu oraz zadania z zakresu właściwości województwa,

— podejmowanie uchwał w sprawach współdziałania z innymi gminami oraz wydzielanie na ten cel odpowiedniego majątku,

— podejmowanie uchwał w sprawach współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw oraz przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych,

— podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, wznoszenia pomników, nadawanie honorowego obywatelstwa gminy,

— stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy (art. 18 ust. 2 ustawy o s.g.).

Do właściwości Rady Miasta należą również sprawy uregulowane przepisami odrębnymi z zakresu:

— pomocy społecznej (m.in. określenie wysokości oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie, określenie, szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, przyjęcie lokalnego programu pomocy społecznej),

— ochrony przyrody (m.in. stanowienie pomnika przyrody, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego),

— zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków (m.in. uchwalenie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków),

— profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (m.in. uchwalenie miejskiego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie miasta, zasady usytuowania na terenie miasta miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych).

Podstawową formą działania Rady Miasta jest podejmowanie uchwał, które mogą mieć charakter aktów prawa miejscowego oraz aktów o innych charakterze. Rada Miasta może wydawać także przepisy porządkowe. Statut miasta dopuszcza również podejmowanie przez Radę Miasta postanowień, apeli, rezolucji oraz wypracowanie stanowisk i wniosków. Z inicjatywą podjęcia uchwały mogą występować radni w tym: przewodniczący Rady Miasta, kluby radnych oraz radni w liczbie co najmniej trzech. Liczba uchwał podjętych w ostatnich latach przez Radę Miasta wzrasta. Wyjątkiem jest rok 2019 czyli pierwszy rok (12 miesięcy) pracy Rady Miasta nowej kadencji (2018—2024).

Przewodniczący Rady Miasta nie jest jej organem, lecz wykonuje jedynie zadania związane z organizacją pracy tego podmiotu, czuwa nad sprawnym przebiegiem obrad, przeprowadza głosowanie jawne. Może on jednak — w związku z realizacją swoich obowiązków — wydawać polecenia służbowe pracownikom UM wykonującym zadania organizacyjne, prawne oraz inne zadania związane z funkcjonowaniem rady gminy, komisji i radnych. W tym przypadku przewodniczący Rady Miasta wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do tych pracowników (art. 21 a ustawy o s.g.). Polecenie przewodniczącego wydane pracownikowi UM może odnosić się również do obowiązku przygotowania projektu uchwały ponieważ zagwarantowano mu prawo inicjatywy uchwałodawczej.

Rada Miasta działa poprzez swoje komisje, które są jej organami wewnętrznymi. Jednym z zadań komisji stałych Rady Miasta (Rewizyjna, Skarg, Wniosków i Petycji, Rozwoju Gospodarczego i Budżetu, Edukacji i Spraw Społecznych, Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej i Urbanistyki) jest występowanie z inicjatywą uchwałodawczą (§28 ust.1, §45 pkt 1 statutu miasta). Ponadto powołana przez Radę Miasta Komisja Statutowa doraźnie zajmuje się dostosowywaniem statutu miasta do zmienionych przepisów prawa a także wykonuje inne dyspozycje organu uchwałodawczego miasta dotyczące statutu miasta (§41 statutu miasta). Każda z komisji zajmuje się określonym obszarem tematycznym, który wynika również z nazwy danej komisji. Przykładowo Komisja Skarg, Wniosków i Petycji rozpatruje skierowane do Rady m.in. skargi dotyczące zadań lub działalności Prezydenta i kierowników miejskich jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem skarg w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, wnioski w kpa, petycje w rozumieniu ustawy o petycjach. Komisja ma obowiązek przygotowania propozycji i sposobu rozstrzygnięcia oraz inicjatywy uchwałodawczej na sesję Rady Miasta (§50 ust. 2 pkt 3 statutu miasta).

1.6.2. Prezydent Miasta

Prezydent Miasta jest organem wykonawczym gminy. Wykonuje on uchwały Rady Miasta i zadania gminy określone przepisami prawa. Może on także wystąpić z inicjatywą podjęcia uchwały. Wyłącznie Prezydentowi Miasta przysługuje inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały budżetowej i uchwały o jej zmianie. Do zadań Prezydenta Miasta należy m.in. przygotowywanie projektów uchwał rady gminy oraz określanie sposobu wykonywania uchwał (art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, pkt 2 ustawy o s.g.). Odpowiada on za właściwą formę każdej uchwały. Rola Prezydenta Miasta znajduje odzwierciedlenie m.in. w przepisach końcowych uchwał Rady Miasta, w których posłużono się klauzulą „Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta Biała Podlaska”.

Do obowiązków i uprawnień Prezydenta Miasta należy m.in.

— występowanie z inicjatywą uchwałodawczą,

— udzielenie zainteresowanym pomocy prawnej w wykonaniu inicjatywy uchwałodawczej, nawet w przypadku jeżeli jest on jej przeciwny,

— sporządzenie opinii do każdego projektu uchwały, także wówczas, gdy nie jest on jej autorem,

— przekazanie w ustalonych ustawą terminach uchwały Rady Miasta wojewodzie lubelskiemu i Regionalnej Izbie Obrachunkowej oraz właściwym jednostkom do realizacji,

— wzięcie udziału w dyskusji w trakcie sesji Rady Miasta nad projektem uchwały,

— prawo zgłaszania propozycji zmian w projekcie uchwały,

— obowiązek prowadzenia rejestru uchwał Rady Miasta w sprawie tworzenia, likwidacji i reorganizacji jednostek organizacyjnych miasta,

— przedkładanie na sesje Rady Miasta sprawozdań z wykonania uchwał,

— zapewnienie warunków organizacyjnych do pracy Rady Miasta na sesji oraz jej komisji,

— zapewnienie obsługi sesji i komisji Rady Miasta.

Prezydent Miasta wykonuje zadania przy pomocy UM (art. 33 ust. 1 ustawy o s.g.). Regulamin organizacyjny UM określa zadania poszczególnych pracowników i komórek organizacyjnych UM związane z procesem tworzenia prawa w tym:

— Gabinetu Prezydenta (nadzór nad terminowym i prawidłowym przygotowaniem projektów uchwał oraz innych materiałów na sesje Rady Miasta, nadzór nad realizacją zarządzeń Prezydenta Miasta),

— sekretarza miasta (przedkładanie projektów zarządzeń Prezydenta Miasta w szczególności w sprawie regulaminu organizacyjnego i regulaminu pracy),

— skarbnika miasta (przygotowywanie projektów uchwał Rady Miasta w zakresie planowania, zmian, realizacji i wykonania budżetu miasta oraz wieloletniej prognozy finansowej, opracowywanie projektów zarządzeń Prezydenta Miasta w sprawie zmian w budżecie miasta),

— Referatu Prawnego (świadczenie pomocy prawnej w tym pomoc w opracowywaniu projektów aktów prawnych oraz opiniowanie projektów aktów prawnych),

— Referatu Gospodarki Odpadami (opracowywanie projektów uchwał Rady Miasta związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi),

— Referatu Finansowego (opracowanie projektu budżetu miasta, przygotowywanie projektów uchwał Rady Miasta oraz zarządzeń Prezydenta Miasta dotyczących zmian w budżecie miasta a także w sprawie wieloletniej prognozy finansowej oraz jej zmiany),

— Referatu Podatków i Opłat Lokalnych (opracowywanie projektów uchwał Rady Miasta w sprawie określenia wysokości stawek i zwolnień w podatkach i opłatach lokalnych).

Prezydent Miasta przekazuje w ustalonych ustawą terminach uchwały wojewodzie lubelskiemu i RIO oraz właściwym jednostkom do realizacji. W przypadku niecierpiącym zwłoki Prezydent Miasta może wydać w formie zarządzenia przepisy porządkowe (art. 41 ust. 2 ustawy o s.g.).

Istotną rolę w procesie powstawania prawa pełnią prawnicy (radcowie prawni, adwokaci) zatrudnieni na etacie w UM albo świadczący usługi prawne na podstawie umów zawartych przez Prezydenta Miasta reprezentującego gminę miejską Biała Podlaska. Obsługują oni zarówno UM jak i Radę Miasta, zaś zakres współpracy został określony szeroko i obejmuje m.in. udzielanie porad prawnych, przeprowadzanie konsultacji prawnych, sporządzenia korekt i opiniowanie projektów aktów prawnych sporządzanych przez Prezydenta Miasta. Obsługa prawna nie obejmuje jednak sporządzania projektów aktów prawnych, chyba, że strony postanowią inaczej w odrębnym porozumieniu.

1.6.3. Udział mieszkańców w procesie tworzenia prawa

Działalność organów gminy jest jawna co oznacza prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy (art. 11 b ust. 1 u ust. 2 ustawy o s.g.). Członkowie lokalnej społeczności mogą zatem oddziaływać na proces tworzenia prawa z wykorzystaniem takich form aktywności jak m.in. udział w posiedzeniu komisji Rady Miasta oraz na sesji Rady Miasta, złożenie wniosku o podjęcie inicjatywy uchwałodawczej, wniesienie petycji, udział w konsultacjach społecznych, wystąpienie z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą.

1.6.3.1. Wyrażenie opinii na posiedzeniu komisji Rady Miasta

Mieszkańcy mogą uczestniczyć w posiedzeniach komisji Rady Miasta poprzez zabranie głosu w dyskusji oraz złożenie wniosku. Nie mają oni jednak prawa udziału w głosowaniu (§39 ust. 4 statutu miasta). Udział w pracach komisji Rady Miasta ma istotne znaczenie ponieważ jednym z zadań komisji stałych jest występowanie z inicjatywą uchwałodawczą (§28 ust. 1, §45 pkt 1 statutu miasta).

1.6.3.2. Wyrażenie opinii na sesji Rady Miasta

Mieszkaniec może zabrać głos w sprawach związanych z porządkiem obrad Rady Miasta. Dotyczy to również udziału w debacie nad raportem o stanie gminy. Choć dokument ten stanowi podsumowanie działalności prezydenta w roku poprzednim to debata nad nim stanowi okazję do zaprezentowania przez mieszkańca swojego stanowiska dotyczącego sposobu realizacji uchwał, a pośrednio również konieczności zmiany przepisów prawa. Warunkiem dopuszczenia do głosu jest wyrażenie zgody przez Radę Miasta oraz dopuszczenie do głosu przez przewodniczącego. W debacie nad raportem o stanie gminy, zabranie głosu jest możliwe po złożeniu do przewodniczącego pisemnego zgłoszenia, popartego podpisami co najmniej 50 osób. Czas wystąpienia nie może przekraczać 10 minut, choć może zostać on skrócony w przypadku odebrania mieszkańcowi prawa głosu w razie np. poruszenia tematu niezwiązanego z porządkiem obrad bądź niewłaściwej formy. Przewodniczący może również odebrać głos mieszkańcowi (§24 ust. 1, §21 ust. 2 i ust. 3 statutu miasta).

1.6.3.3. Młodzieżowa Rada Miasta

Młodzieżowa Rada Miasta Biała Podlaska (MRM) składa się z 25 radnych, mieszkańców miasta uczniów szkół bialskich szkół oraz mieszkańców miasta Biała Podlaska uczęszczających do szkół spoza miasta. Do zadań tego podmiotu w sferze tworzenia prawa należy opiniowanie projektów uchwał dotyczących młodzieży oraz udział w opracowaniu dokumentów strategicznych gminy na rzecz młodzieży. MRM może zgłosić wniosek o podjęcie inicjatywy uchwałodawczej do Prezydenta Miasta oraz Rady Miasta, który powinien zawierać wskazanie szczegółowego przedmiotu regulacji i uzasadnienie dla potrzeby wprowadzenia wnioskowanej regulacji (§28 ust. 2, ust. 3 statutu miasta, §5 ust. 3 statutu MRM). W latach 2021—2023 MRM nie korzystała z tego uprawnienia.

1.6.3.4. Bialska Rada Seniorów

Bialska Rada Seniorów (BRS) to reprezentacja podmiotów zrzeszających osoby starsze oraz organizacji działających na rzecz poprawy jakości życia osób starszych w Białej Podlaskiej. BRS przysługuje prawo opiniowania lokalnych rozwiązań prawnych i innych dotyczących sytuacji osób starszych lub mogących mieć na nią wpływ. BRS może także zgłosić wniosek o podjęcie inicjatywy uchwałodawczej do Prezydenta Miasta oraz Rady Miasta, który powinien zawierać wskazanie szczegółowego przedmiotu regulacji i uzasadnienie dla potrzeby wprowadzenia wnioskowanej regulacji (§28 ust. 2, ust. 3 statutu miasta). W latach 2021—2023 BRS nie korzystała z tego uprawnienia.

1.6.3.5. Organizacje społeczne i polityczne, spółdzielnie, podmioty gospodarcze, związki zawodowe

Pomioty te mogą występować z wnioskiem do organów gminy o podjęcie inicjatywy uchwałodawczej (§28 ust. 2 statutu miasta), zasygnalizować potrzebę podjęcia przez Radę Miasta uchwały regulującej dana problematykę. Wniosek taki powinien zawierać wskazanie szczegółowego przedmiotu regulacji oraz uzasadnienie dla potrzeby wprowadzenia wnioskowanej regulacji.

1.6.3.6. Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza

Grupa 300 mieszkańców miasta posiadających czynne prawa wyborcze do Rady Miasta może wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą (art. 41a ustawy o s.g., §28 ust. 1 statutu miasta) czyli samodzielnie przygotować projekt uchwały. Mieszkaniec miasta może mieć wpływ na proces tworzenia prawa poprzez udzielenie poparcia temu projektowi bądź złożenie wniosku o podjęcie inicjatywy uchwałodawczej. Projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad Rady Miasta na najbliższej sesji po jego złożeniu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu. Szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych oraz formalne wymogi jakim muszą odpowiadać składane projekty zostały zawarte w uchwale nr XXXIII/21/22 Rady Miasta Biała Podlaska z dnia 7 marca 2022 r. w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej.

1.6.3.7. Petycje

Problematyka petycji została uregulowana w ustawie z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach. Petycja może zostać złożona przez osobę fizyczną, osobę prawną, jednostkę organizacyjną niebędącą osobą prawną lub grupę tych podmiotów do organu władzy publicznej. Przedmiotem petycji może być żądanie, w szczególności, zmiany przepisów prawa, podjęcia rozstrzygnięcia lub innego działania w sprawie dotyczącej podmiotu wnoszącego petycję, życia zbiorowego lub wartości wymagających szczególnej ochrony w imię dobra wspólnego, mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji adresata petycji. Zatem autor petycji może wprost sformułować postulat zmiany uchwały Rady Miasta, zaproponować podjęcie nowej uchwały albo wskazać na taką potrzebę uzasadniając ją np. wadą obowiązującego aktu prawa miejscowego. Petycja może być złożona w interesie publicznym, podmiotu wnoszącego petycję bądź podmiotu trzeciego, za jego zgodą.

Petycje są skuteczną formą oddziaływania na proces tworzenia prawa, zaś pogląd ten znajduje odzwierciedlenie w uchwałach Rady Miasta uznających postulaty zawarte w petycjach za zasadne oraz uchwałach o zmianie przepisów prawa w sposób określony w petycjach. Poniżej zaprezentowano zestawienie w tym zakresie obejmujące wybrane petycje.

Z zestawienia wynika, iż petycje miały wpływ na zmianę uchwał Rady Miasta dotyczących takich instytucji jak m.in. statut miasta, MRM, BRS, budżet obywatelski, obywatelska inicjatywa uchwałodawcza, inicjatywa lokalna. Wykaz petycji skierowanych do Prezydenta Miasta oraz Rady Miasta został zamieszczony w końcowej części książki.

O znaczeniu petycji w procesie tworzenia prawa mogą również świadczyć przypadki dokonania przez Radę Miasta zmiany aktów prawnych w wyniku petycji jeszcze przed podjęciem uchwały w sprawie jej rozpatrzenia:

— petycja z dnia 20 września 2022 r. o dokonanie niezwłocznej zmiany przepisu uchwały w sprawie BO w celu uniknięcia ryzyka unieważnienia procedury wyboru projektów BO 2023 została uznana za zasadną w dniu 28 października 2022 r., pomimo, że Rada Miasta w dniu 26 września 2022 r. dokonała zmiany uchwały w sposób zaproponowany w petycji,

— petycja z dnia 15 stycznia 2023 r. w sprawie podjęcia uchwały o ogłoszeniu tekstu jednolitego uchwały Rady Miasta Biała Podlaska nr IX/106/19 z dnia 30 października 2019 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów została uznana za zasadną w dniu 27 marca 2023 r. pomimo, iż w dniu 17 lutego 2023 r. Rada Miasta ogłosiła tekst jednolity tej uchwały,

— petycja z dnia 9 stycznia 2023 r. sprawie niezwłocznej realizacji przez Radę Miasta Biała Podlaska uchwały nr XXXI/105/21 z dnia 29 grudnia 2021 r. a w konsekwencji podjęcie uchwały w sprawie zobowiązania Prezydenta Miasta Biała Podlaska do niezwłocznego wniesienia do Rady Miasta projektu uchwały regulującej zasady oraz tryb i szczegółowe kryteria oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej została uznana za zasadną w dniu 27 marca 2023 r. pomimo, iż w dniu 17 lutego 2023 r. Rada Miasta podjęła uchwałę regulującą inicjatywę lokalną,

— petycji z dnia 30 maja 2023 r. w sprawie niezwłocznej realizacji przez Radę Miasta Biała Podlaska uchwały nr XXXIII/13/23 z dnia 7 marca 2022 r. a w konsekwencji podjęcie uchwały w sprawie zobowiązania Prezydenta Miasta do niezwłocznego wniesienia do Rady Miasta projektu uchwały w sprawie zmiany załącznika do uchwały nr VI/61/11 Rady Miasta Biała Podlaska z dnia 18 kwietnia 2011 r.. Petycja została uznana za zasadną w dniu 28 sierpnia 2023 r. pomimo, iż w dniu 29 czerwca 2023 r. Rada Miasta podjęła uchwałę regulującą zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych. Podjęcie przez Radę Miasta uchwały zgodnej z postulatem zawartym w petycji przed jej rozpatrzeniem dowodzi, że żądanie zmiany przepisów prawa było trafne a wada uchwały oczywista. Standardem postępowania w przypadku petycji uznanej za zasadną powinno być podjęcie niezwłocznie (na tej samej bądź na najbliższej sesji) uchwały odnoszącej się do meritum czyli zmiany aktu prawnego w sposób zaproponowany w petycji. Ustalenie przez Radę Miasta, iż petycja zasługuje na uwzględnienie nie prowadzi bowiem do zmiany stanu prawnego lecz stanowi wynik analizy tego wystąpienia, sygnał skierowany do Rady Miasta o konieczności zainicjowania procesu nowelizacji aktu prawnego.

Z tych względów wątpliwości budzą przypadki braku podjęcia działań po rozstrzygnięciu petycji a także przypadki uznania przez Radę Miasta petycji za zasadną a następnie podjęcie przez ten podmiot uchwały regulującej zagadnienia poruszone w petycji w sposób odmienny. Szerzej na ten temat w rozdziale „Studium przypadku — Konsultacje społeczne”, „Studium przypadku — Budżet obywatelski”.

Petycja może dotyczyć już obowiązującego aktu prawa miejscowego bądź uchwały, która dopiero ma być podjęta. Mieszkaniec miasta może złożyć postulat do projektu aktu prawnego opublikowanego w BIP. Petycja taka pełni funkcję sygnalizacyjną, informując władze miasta o konieczności dokonania analizy stosownych przepisów prawnych. Przykładem takich działań są:

— petycja z dnia 23 czerwca 2023 r. dotycząca zmiany projektu uchwały Rady Miasta Biała Podlaska, w sprawie wymagań jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami w sprawie budżetu obywatelskiego (druk nr 5 porządku obrad sesji 29.06.2023 r.),

— petycja z dnia 23 czerwca 2023 r. dotycząca zmiany uzasadnienia projektu uchwały Rady Miasta Biała Podlaska zmieniającej uchwałę w sprawie wprowadzenia opłaty targowej i określenia zasad ustalania i poboru oraz terminów płatności, wysokości stawek opłaty i zarządzania jej poboru w drodze inkasa (druk nr 6 porządku obrad sesji 29.06.2023 r.). Dzięki tym wystąpieniom, radni otrzymali możliwość „przejęcia” wniosku zawartego w petycji i zgłoszenia projektu zmiany uchwały jako własnego.

Petycje mają zatem znaczący wpływ ma proces stanowienia prawa, zaś zawarte w nich postulaty sygnalizują konieczność zmiany przepisów prawa oraz zwracają uwagę na wady aktów prawnych.

1.6.3.8. Konsultacje społeczne

Przepisy prawa nie nakładają na organy gminy obowiązku konsultowania z mieszkańcami projektu każdego aktu prawa miejscowego. Wydaje się, iż również z powodów praktycznych takie rozwiązanie byłoby trudne do realizacji. Prezydent Miasta może zarządzić przeprowadzenie konsultacji społecznych w ważnych sprawach dla miasta. Są również przypadki, gdy wymóg konsultacji wynika wprost z ustawy np. utworzenie, połączenie, podzielenie lub zniesienie gminy (art. 4a ust. 1 ustawy o s.g.), określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej gminy (art. 35 ust. 1 ustawy o s.g.).

Konsultacje pozwalają na uzyskanie opinii mieszkańców i nie są wiążące dla władz miasta. Mają jednak znaczenie ponieważ umożliwiają członkom społeczności lokalnej ocenę i zajęcie stanowiska dotyczącego m.in. projektu aktu prawnego. Przykładowo w dniach 21 lutego 2023 r. do dnia 6 marca 2023 r. odbyły się konsultacje społeczne projektu uchwały w sprawie wymagań jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami w sprawie budżetu obywatelskiego. Poprzez wypełnienie formularza konsultacji mieszkańcy mieli możliwość zgłoszenia swoich uwag do tego projektu czyli wzięcia udziału w procesie tworzenia prawa.

1.6.3.9. Inne narzędzia oddziaływania na proces stanowienia prawa

Mieszkaniec zainteresowany sposobem tworzenia prawa może również sygnalizować władzom miasta wady aktów prawnych z wykorzystaniem takich narzędzi jak informacja mailowa czy telefoniczna. Przykładem takich działań jest:

— powiadomienie UM o zamieszczeniu w BIP niewłaściwego projektu uchwały tj. z dnia 26 maja 2023 r. zamiast projektu zmiany tej uchwały na sesję Rady Miasta w dniu 29 czerwca 2023 r., (mail z 16 czerwca 2023 r.),

— informacja UM o niewłaściwej numeracji jednostek redakcyjnych zarządzenia nr 115/23 Prezydenta Miasta z dnia 26 czerwca 2023 r. w sprawie przeprowadzenia procedury budżetu obywatelskiego miasta Biała Podlaska w roku 2023 (mail z dnia 27 czerwca 2023 r.),

— informacja o błędnej dacie projektu uchwały w sprawie wyboru ławników do sądów powszechnych na kadencję w latach 2024—2027 (mail z dnia 19 sierpnia 2023 r.).

W tych przypadkach, adresat informacji podjął niezwłocznie działania w celu wyeliminowania błędów tj. przygotował projekt stosownej uchwały, wydał zarządzenie w sprawie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej, poprawił datę projektu uchwały.

Inną możliwością partycypacji w procesie stanowienia prawa jest udział mieszkańca w charakterze eksperta w spotkaniu zorganizowanym w UM Biała Podlaska. Władze miasta mogą skorzystać z wiedzy mieszkańców posiadających wiedzę specjalistyczną w danej dziedzinie.

Procedurę zmiany przepisów prawa może uruchomić również wniosek mieszkańca o udostępnienie informacji publicznej. W przypadku braku aktu prawnego, o którym mowa we wniosku, wynikającego z niewykonania delegacji ustawowej, organ powinien podjąć działania w celu wyeliminowania stanu niezgodnego z prawem.

1.6.4. Wojewoda

Ze względu na zakres poruszanej problematyki, należy jedynie zasygnalizować, iż wojewoda na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące w województwie lub jego części, zaś w zakresie nieuregulowanym w przepisach powszechnie obowiązujących wojewoda może wydawać rozporządzenia porządkowe, jeżeli jest to niezbędne do ochrony życia, zdrowia lub mienia oraz do zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Zatem akty te mogą obowiązywać również na terenie gminy miejskiej Biała Podlaska.

1.6.5. Regionalna izba obrachunkowa

Udział regionalnej izby obrachunkowej (RIO) w procesie stanowienia prawa wiąże się m.in. z wydawaniem przez ten podmiot opinii o przedłożonym mu projekcie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego oraz opinii o projekcie uchwał o wieloletnich prognozach finansowych. W dniu 22 listopada 2022 r. RIO w Lublinie pozytywnie zaopiniowała wieloletnią prognozę finansową miasta Biała Podlaska na lata 2023—2037.

Istotnym uprawnieniem RIO jest ustalenie — w przypadku niepodjęcia uchwały budżetowej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do dnia 31 stycznia roku budżetowego — budżetu jednostki samorządu terytorialnego do końca lutego roku budżetowego w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych. Zastępcze ustalenie budżetu dokonywane w drodze uchwały wydanej przez kolegium RIO jest sytuacją wyjątkową, ponieważ zasadą jest, iż podjęcie uchwały budżetowej należy do zadań organu stanowiącego gminy. Zastępcze ustalenie budżetu ma zatem charakter środka nadzwyczajnego, który umożliwia funkcjonowanie jednostce samorządu terytorialnego. Choć jest akt zastępczy, bowiem obejmuje on jedynie zadania własne i zadania zlecone jednostce, mający charakter tymczasowy, to w praktyce samorządu terytorialnego występują przypadki ustalenia budżetu przez RIO. W Białej Podlaskiej taka sytuacja nie miała miejsca, zaś w latach 2018—2022 uchwała budżetowa została podjęta na pierwszej sesji w 2019 r. oraz na ostatniej sesji Rady Miasta w latach 2020—2022 czyli w wymaganym terminie do 31 stycznia roku budżetowego.

1.7. Rodzaje aktów prawnych i innych form działania organów miasta

Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa (art. 94 Konstytucji RP). Katalog form działania Rady Miasta jest szeroki i obejmuje m.in. uchwały, apele, deklaracje, stanowiska. Z kolei podstawową formą aktu prawnego wydawanego przez Prezydenta Miasta jest zarządzenie. Uchwała lub zarządzenie organu gminy muszą być zgodne z prawem. Naruszenie tej zasady skutkuje ich nieważnością. Dotyczy to również wszelkich form działania organów gminy wykraczających poza sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów.

1.7.1. Uchwały jako akty prawa miejscowego

Najczęstszą forma aktywności Rady Miasta w zakresie tworzenia prawa jest podejmowanie uchwał. Ustawa o s.g. wielokrotnie posługuje się zwrotem „uchwała”, jednakże ustawodawca nie pokusił się o zdefiniowanie tego pojęcia. Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego „uchwała” to oficjalna decyzja organu samorządu. Biorąc pod uwagę charakter tej decyzji, trafny wydaje się pogląd, iż uchwała to akt woli podjęty w określonej formie i trybie przez właściwy organ zawierający rozstrzygnięcie, rozwiązanie danej sprawy.

Uchwały mogą stanowić akty prawa miejscowego bądź inne akty prawne nie mające takiego charakteru. Akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej a obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Do rzadkości należą przypadki gdy ustawodawca określa charakter danego aktu prawnego jednoznacznie nie zaliczając go do aktów prawa miejscowego np. uchwała rady gminy o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Zasadą jest, iż o tym czy dany akt prawny stanowi akt prawa miejscowego decyduje charakter norm prawnych w nim zawartych. Powinny one mieć charakter generalny tj. nie mogą być skierowane do konkretnej, indywidualnie bądź imiennie określonej czy nazwanej osoby lub grupy osób, lecz do nieokreślonej kategorii podmiotów wskazanych poprzez ich ogólne cechy (np. wszyscy mieszkańcy gminy, mieszkańcy gminy spełniający określone kryteria, organizacje pozarządowe funkcjonujące na terenie gminy, osoby przebywające na terenie gminy). Ponadto akt prawa miejscowego zawiera normy o charakterze abstrakcyjnym, które mogą znaleźć zastosowanie wielokrotnie, w powtarzalnych sytuacjach i okolicznościach czyli nie ulegają konsumpcji, wyczerpaniu w razie konkretnego, jednostkowego zachowania się adresata.

Aktem prawa miejscowego będzie taki akt prawny, który zawiera choćby jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Przykładowo takich wymogów nie spełnia uchwała o likwidacji szkoły. Jest to uchwała sformułowana w sposób konkretny zarówno pod względem podmiotowym — jej adresatami są rodzice oraz dzieci likwidowanej szkoły, jak i przedmiotowym — skonkretyzowana jest likwidowana szkoła. Uchwała o likwidacji podlega wykonaniu tylko jeden raz, a nie jak to jest właściwe dla aktów prawa miejscowego, wielokrotnie. Akty prawa miejscowego mają charakter lokalny, dotyczą praw i obowiązków mieszkańców gminy w przeciwieństwie np. do aktów prawnych o wewnętrznych charakterze m.in. regulaminu wynagradzania. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają zatem na celu jedynie „uzupełnienie” przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Rada Miasta podejmuje uchwały (akty prawa miejscowego) na podstawie upoważnienia ustawowego, którego brzmienie może rozpoczynać się od słów „rada gminy określi w drodze uchwały” bądź „rada gminy określa w drodze uchwały”. Upoważnienie to wyznacza granice działania organu gminy. Może ono przybierać dwojaki charakter: 1) ustawa reguluje sama treść danej materii, upoważniając organ wydający przepis prawa miejscowego do uregulowania samego trybu wykonania, 2) ustawa w określonym przedmiocie i w określonych granicach — upoważnia organ do samodzielnego uregulowania stosunków w ramach tego upoważnienia.

Upoważnienie może mieć charakter wyczerpujący bądź wymieniać minimalne wymogi, które powinna spełniać uchwała np. „określi w uchwale w szczególności”, „określi wymogi w tym”. Upoważnienie może określać termin wydania uchwały albo nie regulować tej materii. Nie oznacza to jednak, że Rada Miasta może zwlekać nawet kilka lat z podjęciem uchwały. Akty prawa miejscowego mają ograniczony zakres terytorialny ponieważ obowiązują na obszarze gminy. Na podstawie ustawy o s.g. Rada Miasta może wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy, zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Uchwała powinna wyczerpywać delegację ustawową. Możliwa jest zatem sytuacja, gdy Rada Miasta wypełni wolę ustawodawcy jedynie częściowo, w ograniczonym zakresie bądź nie wykona jej wcale. Przypadki takie zostały omówione w części książki „Studium przypadku” oraz w rozdziale „Wady aktów prawa stanowionego przez organy miasta”.

Analiza uchwał podjętych w obecnej kadencji Rady Miasta (2018—2024) prowadzi do wniosku, iż organ stanowiący zasadniczo realizował swoje ustawowe zadania w tym zakresie. Uchwały Rady Miasta miały charakter powtarzalny np. programy roczne bądź wieloletnie albo jednostkowy. Do tej pierwszej grupy należy zaliczyć uchwały regulujące m.in.

— program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Biała Podlaska,

— program współpracy Gminy Miejskiej Biała Podlaska z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie,

— wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta Biała Podlaska.

Obowiązek podjęcia tych uchwał w określonym terminie wynika z przepisów odrębnych tj. odpowiednio: art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, art. 5a ust. 1 i 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, art. 21 ust. 1 pkt 1, ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

W obecnej kadencji organów miasta, występowały również przypadki, gdy Rada Miasta przez kilka lat nie wykonała nałożonych na nią zadań polegających na podjęciu uchwały, nie realizując w wymaganym terminie delegacji ustawowej bądź realizując ją w ograniczonym zakresie. Zostały one omówione w dalszej części książki w ramach studium przypadku.

1.7.2. Inne uchwały

Rada Miasta podejmuje także uchwały, które nie są zaliczane do aktów prawa miejscowego m.in. w sprawie rozpatrzenia skargi, wniosku bądź petycji, ogłoszenia tekstów jednolitych uchwał, ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnym Rady Miasta, ustalenia wynagrodzenia Prezydenta Miast, o nadaniu tytułu „Zasłużony dla Miasta Biała Podlaska”, w sprawie wyrażenia zgody na użycie herbu, o nadaniu imienia przedszkolu, w sprawie odwołania wiceprzewodniczącego Rady Miasta, w sprawie wyboru ławników do sądów powszechnych, w sprawie odmowy wyrażenia zgody na odwołanie radnego Rady Miasta ze stanowiska dyrektora szpitala, w sprawie zatwierdzenia planów pracy komisji Rady Miasta. Specyficzną kategorię stanowią uchwały w sprawie wniesienia skargi do WSA na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody oraz w sprawie przekazania skargi do WSA na uchwałę Rady Miasta złożonej przez wojewodę lub prokuratora. Rada Miasta może stanowić także o kierunkach działania Prezydenta Miasta wydając tzw. uchwałę kierunkową (art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o s.g.). Jednak Rada Miasta nie może jednak narzucić Prezydentowi Miasta stosowania konkretnych rozwiązań ani sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Stanowione na podstawie tego upoważnienia uchwały mogą mieć zatem jedynie charakter wewnętrzny zawierając wytyczne lub zalecenia dla organu wykonawczego i określać ogólnie strategie działania, wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań mieszczących się w zadaniach gminy. Uchwała taka powinna mieć więc wyłącznie charakter programowy (intencyjny) i zawierać wyłącznie wytyczne, zalecenia lub wskazówki odnoszące się nawet do konkretnych zadań organu wykonawczego, ale bez możliwości formułowania poleceń, czy nakazów konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy. Nie może ona nakładać na organ wykonawczy obowiązku wykonania zindywidualizowanego zadania, odnosić się do realizacji tych funkcji administracyjnych, których realizację rada gminy uznaje w danym momencie za pierwszoplanową.

1.7.3. Postanowienia, apele, deklaracje, stanowiska

Postanowienia, apele, deklaracje i stanowiska (§16 ust. 1 statutu miasta) podejmowane są w formie uchwały, pomimo, iż formalnie nie są nazwane „uchwałą”. Nie mają one charakteru władczego i nie wiążą mieszkańców. W stanowisku Rada Miasta wyraża pogląd na określoną sprawę i może określać sposób jej załatwienia np. stanowisko Rady Miasta z dnia 28 października 2022 r. zawierające ocenę wykonania uchwały nr XXXVI/43/2022 z dnia 29 kwietnia 2022 r. dotyczącej m.in. sposobu naliczania czynszów mieszkańców Mieszkaniowego Zasobu Gminy Miejskiej Biała Podlaska, dla którego właścicielem jest Zakład Gospodarki Lokalowej Sp. z o. o..

Rada Miasta wyrażała stanowisko również w takich sprawach jak:

— agresja Federacji Rosyjskiej na Ukrainę oraz dalsza współpraca z miastami partnerskimi Republiki Białoruś,

— przystąpienie do opracowania projektu programu pn. „Dofinansowanie do leczenia niepłodności metoda zapłodnienia pozaustrojowego dla mieszkańców miasta Biała podlaska na lata 2023—2026” w ramach polityki zdrowotnej,

— obchody 100 rocznicy powstania Stowarzyszenia Koło Bialczan,

— obchody 100 rocznicy powstania Podlaskiej Wytwórni Samolotów i jej roli w rozwoju miasta Biała Podlaska.

Z kolei apel Rady Miasta zawiera wezwania adresata do określonego zachowania, zaś deklaracja to zobowiązanie się do określonego postępowania. Formy wypowiedzi organu stanowiącego nie muszą ograniczać się wyłącznie do kwestii związanych ze sferą tworzenia prawa bądź kontrolą. Rada Miasta może zajmować także niewiążące prawnie stanowiska, na podstawie przepisu statutowego, ale wyłącznie w sprawach o znaczeniu lokalnym, które zostały przez ustawodawcę powierzone organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego.

1.7.4. Przepisy porządkowe

Rada Miasta może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Przepisy te są wydawane w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Przepisy porządkowe mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach (art. 40 ust. 3 ustawy o s.g.). Rada Miasta podejmuje również uchwały w sprawie zatwierdzenia zarządzenia porządkowego wydanego przez Prezydenta Miasta.

1.7.5. Zarządzenia Prezydenta Miasta

Prezydent Miasta jako organ monokratyczny nie podejmuje uchwał, lecz reguluje sprawy związane z funkcjonowaniem urzędu i realizacją jego uprawnień w formie zarządzeń. Każde zarządzenie Prezydenta Miasta powinno zawierać podstawę prawną, w oparciu o którą zostało wydane tj. co najmniej art. 30 ust. 2 ustawy o s.g., który określa zadania należące do organu wykonawczego gminy. Mogą one dotyczyć takich aspektów jak m.in. nadanie regulaminu organizacyjnego UM, zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (powierzenie stanowiska dyrektora szkoły, przedszkola), gospodarowanie mieniem komunalnym (zbycie, zamiana nieruchomości stanowiącej własność gminy, nabycie nieruchomości), zatwierdzenie rocznego sprawozdania finansowego instytucji kultury (muzeum, biblioteka, centrum kultury), powołanie komisji, zespołów, przyznanie stypendiów, nagród, przeprowadzenie konsultacji społecznych, udzielenie dotacji, udzielenie upoważnienia, ogłoszenie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego.

Niektóre zarządzenia zostały wydane w celu realizacji zadań nałożonych na Prezydenta Miasta na podstawie uchwał i w związku z upoważnieniem zawartym w tych aktach prawnych m.in. dokonywanie zmian w planie wydatków w ramach działów klasyfikacji budżetowej (§11 uchwały nr XLVI/136/22 Rady Miasta z dnia 28 grudnia 2022 r. w sprawie uchwały budżetowej Miasta Biała Podlaska na rok 2023), przeprowadzenie procedury budżetu obywatelskiego miasta Biała Podlaska w roku 2023 (§2 uchwały nr LII/43/23 Rady Miasta z dnia 26 maja 2023 r. w sprawie wymagań jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami w sprawie budżetu obywatelskiego).

1.7.6. Przepisy porządkowe Prezydenta Miasta