Bezpłatny fragment - Społeczeństwo obywatelskie w Białej Podlaskiej

Wykaz skrótów

1. Akty prawne

Konstytucja RP — ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Dz. U. nr 78 poz. 463 ze zm.

kpa — ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.

statut miasta — uchwała nr XX/39/16 Rady Miasta Biała Podlaska z dnia 24 czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Biała Podlaska.

ustawa o inf. publ. — ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 2176 ze zm.

ustawa o dz. p.p. i w. — ustawa z dnia 29 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1057 ze zm.

ustawa o petycjach — ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach, tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 870.

ustawa o s.g. — ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.

2. Instytucje, organy, nazwy

NIK — Najwyższa Izba Kontroli

NSA — Naczelny Sąd Administracyjny

RP — Rzeczpospolita Polska

SN — Sąd Najwyższy

TK — Trybunał Konstytucyjny

UE — Unia Europejska

UM — urząd miasta/urząd miejski

WSA — Wojewódzki Sąd Administracyjny

3. Inne

BIP — Biuletyn Informacji Publicznej

BO — Budżet Obywatelski

Dz. U. — Dziennik Ustaw

Dz. Urz. — Dziennik Urzędowy Ministra Finansów

M.P. — Monitor Polski

nr — numer

ok. — około

tj. — tekst jednolity

r. — rok

poz. — pozycja

rozdz. — rozdział

sygn. –-sygnatura

ul. — ulica

ust. — ustęp

woj. — województwo

ze zm. — ze zmianami

Ilekroć w książce posłużono się nazwą „Prezydent Miasta” oznacza to Prezydenta Miasta Biała Podlaska.

Ilekroć w książce posłużono się nazwą „Rada Miasta” oznacza to Radę Miasta Biała Podlaska.

Wprowadzenie

Książka „Społeczeństwo obywatelskie w Białej Podlaskiej” to opracowanie szczególne ponieważ dotyczy funkcjonowania wspólnoty samorządowej oraz form w jakich społeczność lokalna może realizować swoje uprawnienia m.in. do pozyskiwania wiedzy o działalności władz miasta oraz prowadzenia dialogu społecznego. Jest to w istocie swoisty przewodnik obywatelski wskazujący na możliwości zaangażowania się mieszkańców w życie „małej ojczyzny”.

W książce omówiono takie instytucje związane z aktywnością mieszkańców jak m.in. petycje, konsultacje społeczne, budżet obywatelski, obywatelską inicjatywę uchwałodawczą, prawo do informacji publicznej. Wybrane aspekty partycypacji społecznej zaprezentowano na tle stanu i rozwiązań istniejących w innych polskich miastach. Wiele miast wprowadziło bowiem dobre praktyki w tym obszarze, które mogłyby zostać wykorzystane także w Białej Podlaskiej. Oczywiście trudno porównywać aktywność społeczną w 57 — tysięcznym mieście z takimi ośrodkami miejskimi jak Warszawa, Kraków czy Białystok, jednakże niektóre rozwiązania wprowadzone w większych miastach mogą stanowić inspirację dla władz Białej Podlaskiej. Natomiast biorąc pod uwagę liczbę mieszkańców punktem odniesienia dla analizy istniejącego stanu powinny być przede wszystkim miasta o zbliżonej liczbie ludności m.in. Przemyśl, Stalowa Wola, Tczew, Bełchatów, Świdnica.

Dodatkowo w opracowaniu podjęta została próba sformułowania wniosków i postulatów zmian, których wprowadzenie powinno mieć pozytywny wpływ na rozwój społeczności lokalnej.

Publikacja powinna przyczynić się do poszerzenia wiedzy o społeczeństwie obywatelskim w Białej Podlaskiej a także stanowić pretekst do dyskusji publicznej.

dr Andrzej Halicki

Rozdział I. Społeczeństwo obywatelskie — informacje ogólne

1.1. Biała Podlaska — zarys charakterystyki

Biała Podlaska jest miastem na prawach powiatu położonym w województwie lubelskim na obszarze Południowego Podlasia. Prawa miejskie uzyskała w 1525 r. Do 31 grudnia 1998 r. Biała Podlaska była siedzibą województwa bialskopodlaskiego. Miasto zajmuje powierzchnię 49,4 km² i jest zamieszkiwane przez około 57 tysięcy mieszkańców tworzących z mocy prawa wspólnotę samorządową (77 miejsce w Polsce). Pod względem powierzchni Biała Podlaska zajmuje trzecie miejsce (po Lublinie i Puławach) w województwie lubelskim, zaś czwarte (po Lublinie, Zamościu i Chełmie) pod względem liczby ludności.

---

Precyzyjne ustalenie liczby mieszkańców jest jednak utrudnione. Przykładowo na dzień 30 czerwca 2021 r. w mieście zameldowanych było 56 553 mieszkańców, zaś uprawnionych do głosowania w ostatnim Budżecie Obywatelskim miasta (sierpień — wrzesień 2021 r.) było 56 524 mieszkańców (uprawniona jest każda osoba zamieszkała w Białej Podlaskiej), zaś według danych Narodowego Funduszu Zdrowia na dzień 30 października 2021 r. miasto zamieszkiwało 56 942 mieszkańców. Dane NFZ pokrywają się z danymi Głównego Urzędu Statystycznego. Jednym z problemów miasta może być jego wyludnienie. Przykładowo w 2017 r. Białą Podlaską zamieszkiwało 57 545 mieszkańców, w 2018 r. — 57 352, zaś w 2019 r. — 57 170. Jest to jednak proces dotykający również inne miasta w województwie lubelskim np. Chełm i Zamość.

---

Organami administracji samorządowej w Białej Podlaskiej są Prezydent Miasta (organ wykonawczy) oraz — będąca organem stanowiącym i kontrolnym — Rada Miasta składająca się z 23 radnych (kadencja 2018 — 2023). Ponieważ Biała Podlaska jest miastem na prawach powiatu to prezydent miasta posiada uprawnienie do działania jako organ powiatu. Od 2015 r. miasto promuje się hasłem „Biała Podlaska — otwarta brama Europy”. Jednym z problemów Białej Podlaskiej jest starzenie się społeczeństwa. Sytuacja ta dotyczy jednak również innych miast w Polsce. Z kolei mieszkańcy Białej Podlaskiej do znaczących problemów społecznych zaliczyli zanieczyszczenie powietrza (smog) oraz krajobrazu (zaśmiecenie) — 99 % badanych a także zanieczyszczenie wody (98%) i bezrobocie (98%). Wyzwaniem dla władz miasta jest także niska stopa życiowa części mieszkańców, niski poziom więzi społecznych oraz niska aktywność społeczna mieszkańców. Negatywnym zjawiskiem jest wysoka stopa bezrobocia (8,7 %) w porównaniu — 5,4 % w Polsce i 7,1 % w województwie lubelskim oraz rosnący poziom przestępczości.

Problemem Białej Podlaskiej może być także niewielka ilość terenów zielonych w tym parków jako miejsc wypoczynku społeczności lokalnej. Powierzchnia parków spacerowo — wypoczynkowych w mieście wynosi jedynie 16,1 ha, zaś w innych miastach na prawach powiatu w województwie lubelskim Lublin (166 ha), Chełm (48,8 ha ), Zamość (49,1 ha). Dodatkowych danych dostarcza zestawienie powierzchni parków, zieleńców i terenów zieleni osiedlowej w % powierzchni ogółem (Biała Podlaska — 1,5 %, Lublin — 5,3 %, Chełm — 4,3 %, Zamość — 6,9 %).

W ogólnopolskim rankingu Serwisu Samorządowego Polskiej Agencji Prasowej „Gmina dobra do życia” (wskaźnik jakości życia w gminach 2021) opracowanym przez Polską Akademię Nauk w 2021 r. Biała Podlaska zajęła 961 miejsce w Polsce spośród 2477 gmin i 32 miejsce w województwie lubelskim. W województwie tym najwyżej pod względem jakości życia mieszkańców oceniono Jabłonną (522 miejsce). Z kolei Zamość zajął 760 miejsce, Chełm 892 miejsce, zaś Puławy 930 miejsce. Spośród miast na prawach powiatu Biała Podlaska zajęła 52 miejsce ze wskaźnikiem jakości życia na poziomie 51,37. W badaniu wzięto pod uwagę takie wskaźniki jak środowisko naturalne, rozwój demograficzny, rozwój społeczno — ekonomiczny i dobrobyt, rynek pracy, warunki mieszkaniowe, infrastrukturę osadniczą i ład przestrzenny, zdrowie i bezpieczeństwo, dostępność i jakość usług, dziedzictwo, kulturę i rekreację oraz spójność społeczną. Są to wskaźniki ogólne, zaś badanie objęło także 48 parametrów szczegółowych takich jak m.in. liczba godzin usłonecznienia, długość okresu wegetacyjnego, wskaźnik atrakcyjności wizualnej krajobrazu, dochody własne budżetu gminy na 1 mieszkańca, liczba zarejestrowanych bezrobotnych na 100 osób w wieku produkcyjnym, przestępstwa na 1000 mieszkańców, udział ludności korzystającej z wodociągów, miejsca w żłobkach i przedszkolach, udział mieszkańców z dostępem do internetu szerokopasmowego, zasoby bibliotek na 1 mieszkańca, frekwencja w wyborach samorządowych. Na niektóre z tych czynników władze miasta mają wpływ np. miejsca w przedszkolach, zaś inne pozostają poza ich sferą ich działania np. klimat.

Z raportu wynika zatem, iż Biała Podlaska zaspokaja potrzeby społeczne na przeciętnym poziomie (ranking ogólnopolski), natomiast poziom ten — w odniesieniu do innych miast na prawach powiatu — można określić mianem niezadowalający (52 miejsce na 66 sklasyfikowanych miast).

1.2. Społeczeństwo obywatelskie — zarys problematyki

Społeczeństwo obywatelskie kształtujące się od 1989 r. to społeczeństwo wolnych, świadomych, aktywnych i zaangażowanych w sprawy publiczne obywateli, którzy nie mają żadnych przeszkód prawnych organizowania się w sposób odpowiadający ich potrzebom, celom i interesom. Nie ma takiego elementu życia publicznego, w którym nie uczestniczą obywatele zorganizowani w organizacjach społecznych, stowarzyszeniach czy fundacjach. Społeczeństwo obywatelskie tworzą zatem obywatele i organizacje społeczne reprezentujący różne przekonania i wartości, których łączy chęć działania na rzecz dobra wspólnego.

W ostatnich latach dostrzegalny jest wzrost zainteresowania społeczeństwem obywatelskim zarówno ustawodawcy np. prawo petycji, budżet obywatelski, debata nad raportem o stanie gminy oraz mieszkańców. Jednak zmiana aktywności społeczeństwa następuje powoli i wymaga przemiany świadomości jednostek. O ile coraz więcej mieszkańców bierze udział w wyborach samorządowych, to wciąż poziom partycypacji w takich instytucjach jak budżet obywatelski czy obywatelska inicjatywa obywatelska jest nieznaczny. Jedną z barier utrudniających rozwój społeczeństwa obywatelskiego może być niski poziom zaufania. Członkowie wspólnoty, którzy są wobec siebie nieufni nie będą angażować się w akcje społeczne wymagające wspólnego działania. Nie może zatem dziwić, iż coraz więcej uwagi poświęca się obecnie pojęciu „kapitał społeczny” jako wynikającej z zaufania oraz obowiązujących norm i wzorów postępowania, zdolności obywateli do mobilizacji i łączenia zasobów, która sprzyja kreatywności oraz wzmacnia wolę współpracy i porozumienia w osiąganiu wspólnych celów.

Inną przeszkodą jest pandemia COVID-19 i związane z nią ograniczenia utrudniające społeczną kontrolę administracji oraz trudności w nawiązywaniu relacji międzyludzkich. Nie można również pomijać znaczenia nowych narzędzi prawnych i programów, które pozwalają na aktywizację wspólnoty a także jakości stanowionego prawa oraz zagwarantowania jednostce możliwości korzystania z przysługujących jej uprawnień przed niezależnymi sądami. Zagrożeniem dla społeczeństwa obywatelskiego może być brak bezstronności i niezależności Trybunału Konstytucyjnego. Istotną rolę w życiu wspólnoty pełnią także media lokalne, zaś ich powiązanie bądź zależność od władzy lokalnej może utrudniać promowanie inicjatyw społecznych stanowiących odpowiedź mieszkańców na bierność organów samorządu.

Przeszkodą w korzystaniu z praw i wolności obywatelskich mogą być także pojawiające się w przestrzeni publicznej pomysły ograniczenia zakresu tych swobód np. prawa do informacji publicznej oraz wolności zgromadzeń. Niebezpieczna dla rozwoju organizacji pozarządowych jest ideologizacja procesu przyznawania dotacji dla podmiotów trzeciego sektora w tym uzależnienie tego procesu od respektowania przez nie wyłącznie określonych, narzuconych odgórnie wartości. Wyzwaniem stojącym przed organami samorządowymi jest zapewnienie udziału w życiu wspólnoty — na równi z innymi mieszkańcami — osobom starszym i osobom z niepełnosprawnościami. Istotną i perspektywiczną — w świetle starzenia się społeczeństwa — formą partycypacji społecznej jest wolontariat w szczególności długoterminowy, wymagający systematycznego zaangażowania się czyli postawy dojrzałej, odpowiedzialnej i empatycznej w dłuższym okresie niż ma to miejsce w przypadku popularnego wolontariatu akcyjnego polegającego m.in. na udziale raz w roku w finale Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy.

Ocena stanu w tym barier rozwoju organizacji społeczeństwa obywatelskiego została zaprezentowana w Strategii Rozwoju Kapitału Społecznego (współdziałanie, kultura, kreatywność) 2030 i obejmuje m.in.

— niewystarczający stopień realizacji przez sektor obywatelski niektórych z jego kluczowych funkcji tj. funkcji kontrolnej wobec władzy, funkcji eksperckich oraz partycypacji w procesach decyzyjnych,

— sferę zlecania zadań publicznych organizacjom obywatelskim (środki publiczne przekazywane przez administrację na wykonanie zadań publicznych nie wspierają rozwoju organizacji),

— niewystarczającą efektywność wykorzystania krajowych i europejskich środków publicznych inwestowanych w rozwój społeczeństwa obywatelskiego,

— trudności młodych, niewielkich organizacji w pozyskiwaniu środków (brak im wystarczającego doświadczenia w realizacji projektów, umiejętności pisania wniosków oraz możliwości dostarczenia wkładu własnego),

— trudności we współpracy z samorządami (nieelastyczne przepisy, skomplikowane wymogi formalno-prawne, trudności z finansowaniem własnych inicjatyw organizacji),

— niski poziom wiedzy na temat organizacji pozarządowych i ich funkcji, a także istoty zaangażowania na rzecz dobra wspólnego (brak programów edukacji obywatelskiej w obszarze organizacji pozarządowych i społeczeństwa obywatelskiego).

Jednym ze skutków istniejącego stanu jest systematyczny spadek liczby członków organizacji pozarządowych oraz stosunkowo niewielka rola jaką podmioty społeczeństwa obywatelskiego odgrywają w polskim życiu publicznym. Z tych względów wzmocnienia wymagają organizacje strażnicze, eksperckie, konsumenckie oraz instytucje dialogu obywatelskiego w szczególności niewielkie organizacje z małych miejscowości i obszarów wiejskich.

Termin „społeczeństwo obywatelskie” może odnosić się zarówno do aktywności obywateli na szczeblu ogólnopolskim jak i na szczeblu lokalnym. Niektóre formy partycypacji mogą bowiem stać się udziałem wszystkich obywateli np. złożenie petycji do Sejmu o zmianę przepisów prawa, skierowanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zaś inne zostały zastrzeżone wyłącznie dla członków wspólnoty samorządowej np. budżet obywatelski, młodzieżowa rada miasta. Należy podzielić pogląd, iż nie ma dobrze funkcjonującego nowoczesnego społeczeństwa obywatelskiego bez dobrze funkcjonującego systemu samorządności instytucjonalnej. Nie ma też dobrze funkcjonującego samorządu terytorialnego bez wzmocnienia go współpracą z instytucjami społeczeństwa obywatelskiego.

Wspieranie i upowszechnianie idei samorządowej, w tym tworzenie warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażanie programów pobudzania aktywności obywatelskiej należy do zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 17 ustawy o s.g.). Gmina powinna sprzyjać solidarności międzypokoleniowej oraz tworzyć warunki do pobudzania aktywności obywatelskiej osób starszych w społeczności lokalnej (art. 5c ust. 1 ustawy o s.g.). Stanowisko to pozostaje aktualne również w zakresie zaangażowania społecznego młodych mieszkańców np. poprzez utworzenie młodzieżowej rady gminy. Trafny jest pogląd, iż obowiązkiem wszystkich władz publicznych jest respektowanie i pielęgnowanie istniejących więzi historycznych, gospodarczych, kulturowych ponieważ służą one rozwojowi demokracji i sprzyjają aktywnym postawom obywatelskim.

Dostrzegalne są dwa podejścia organów samorządowych tj. otwarte, aktywne, nastawione na rozwój wspólnoty, dbające o edukację mieszkańców, promocję instytucji obywatelskich np. petycji oraz zamknięte, bierne, nacechowane minimalizmem i ograniczeniem działań wyłącznie do tych, które zostały narzucone władzy lokalnej przez ustawodawcę. Analogicznie pośród obywateli można wyróżnić mieszkańców aktywnych, świadomych swoich praw, poszukujących informacji, odpowiedzialnych za swą „małą ojczyznę”, zainteresowanych społeczną kontrolą administracji oraz obywateli biernych, obojętnych na zmiany. Optymalnym modelem jest sytuacja, gdy aktywność mieszkańca spotyka się z otwartością władz miast. Wówczas możliwe są zmiany i budowanie środowiska promującego społeczeństwo obywatelskie. Natomiast w przypadku, gdy zderzą się ze sobą bierne podejście przedstawicieli władzy lokalnej z biernym podejściem obywateli to warunki do pobudzania wspólnoty są utrudnione, a zmiany następują powoli. Na tym tle należy odnotować, iż są również mieszkańcy, którzy mimo różnego rodzaju zachęt, edukacji, promocji np. budżetu obywatelskiego nie będą się angażować, nie wezmą udziału w wyborach samorządowych, etc. Odrębną grupę stanowią osoby, które są zwolennikami zmian jednakże jedynie w sytuacji, gdy nie mają one wpływu na ich otoczenie („Not im my back yard”).

Społeczeństwo obywatelskie to nie tylko aktywność lokalnej wspólnoty, ale także troska o dobro wspólne w tym poszanowanie takich wartości jak bezpieczeństwo, życie i zdrowie mieszkańców. Taka postawa może wyrażać się w przekazaniu 1 % podatku dochodowego na cele społeczne w tym działalność organizacji pozarządowych w „małej ojczyźnie” czy podjęciu decyzji o zaszczepieniu się przeciwko koronawirusowi. Zaangażowanie jest możliwe także poprzez udział w lokalnych akcjach charytatywnych np. zbiórkach publicznych czy wolontariacie m.in. w schronisku dla bezdomnych zwierząt. Uniwersalny i aktualny jest bowiem pogląd, iż wolontariat jest wartościowym doświadczeniem edukacyjnym, umożliwia rozwój umiejętności i kompetencji społecznych oraz wzmacnia solidarność. Nie można pomijać również takich — prozaicznych — zachowań mieszkańców wzmacniających poczucie wspólnoty jak choćby sprzątanie po psie w miejscach publicznych, segregowanie śmieci czy unikanie palenia nieekologicznym paliwem np. plastikiem w piecu.

1.3. Społeczeństwo obywatelskie w Białej Podlaskiej — zarys problematyki

Ustalenie stanu i kierunków rozwoju społeczeństwa obywatelskiego w Białej Podlaskiej stanowi jeden z celów opracowania. Mieszkaniec aktywny to osoba zainteresowana sprawami miasta, dbająca o rozwój wspólnoty, uczestnicząca w życiu społecznym np. biorąca udział w budżecie obywatelskim, w wyborach, dialogu z władzą samorządową. Przeciwieństwem takiej postawy jest bierność, pasywność, obojętność, brak identyfikacji ze społecznością lokalną.

Co istotne dostrzegalne jest przenikanie się obszarów poszczególnych form działania władzy i mieszkańców. Przykładowo występują w Białej Podlaskiej przypadki, gdy władze miasta negatywnie odnoszą się do petycji np. ze względów na znaczne obciążenia finansowe propozycji mieszkańca, ale jednocześnie zachęcają do złożenia analogicznego projektu w ramach budżetu obywatelskiego. Z kolei mieszkaniec Białej Podlaskiej dysponując danymi o stanie spraw uzyskanymi w drodze informacji publicznej, może wykorzystać wiedzę składając petycję do władz miasta z postulatem wprowadzenia określonych zmian. Dochodzi do sytuacji, gdy członkowie lokalnej społeczności skarżą się np. na brak chodnika w ich okolicy czy wodę zalewającą drogi osiedlowe, a nie próbują skorzystać z narzędzi partycypacji obywatelskiej m.in. zgłosić projektu do budżetu obywatelskiego, złożyć petycję bądź wniosek o udzielenie informacji w zakresie wiedzy władz miasta o problemie i działaniach jakie podjęły w tej sprawie. Optymalny model to taki, gdy mieszkaniec zamiast narzekać, krytykować bądź biernie się przyglądać, podejmuje decyzję by „wziąć sprawy w swoje ręce”. Każda z licznych form zaangażowania społecznego może zostać dookreślona poprzez cel jej podjęcia np. informacja publiczna czyli sprawdzam, petycja czyli żądam, budżet obywatelski czyli decyduję. Posługiwanie się przymiotnikiem „obywatelski” (petycja obywatelska, budżet obywatelski, obywatelska inicjatywa uchwałodawcza) trafnie oddaje istotę zagadnienia.

O tym jak ważne znaczenie ma analizowana problematyka dla mieszkańców Białej Podlaskiej może świadczyć zaliczenie wzmacniania kapitału społecznego do jednego z celów strategicznych rozwoju województwa lubelskiego 2030 r. Jak trafnie zauważono, wzajemne relacje międzyludzkie i społeczne, jak również poziom zaufania i aktywności obywatelskiej budują kapitał społeczny i stanowią cenny zasób kształtujący i wpływający na rozwój regionu. Idea zrównoważonego rozwoju powinna być realizowana w oparciu o działania na rzecz budowania społeczeństwa obywatelskiego i solidarnego otwartego na zmiany. Nie może zatem dziwić, iż cele operacyjne strategii obejmują m.in. włączenie i integrację społeczną (aktywizację lokalnych społeczności, wzmacnianie poczucia tożsamości i integracji) oraz wspieranie oddolnych inicjatyw i poprawę efektywności zarządzania poprzez rozwijanie lokalnych partnerstw, oddolnych inicjatyw z udziałem sektora społeczeństwa obywatelskiego.

W dniu 17 października 2020 r. do Prezydenta Miasta wpłynęła petycja w sprawie podjęcia działań w celu zwiększenia udziału i zaangażowania się mieszkańców Białej Podlaskiej w sprawy miasta np. konsultacje społeczne, budżet obywatelski w szczególności opracowanie strategii w tym zakresie oraz przeprowadzenie kampanii społecznej. Celem tej petycji było zainteresowanie władz miasta problemem niskiej aktywności społeczności lokalnej w sprawy istotne dla miasta i mieszkańców np. budżet obywatelski. Jak uzasadniono w wystąpieniu sytuacja, gdy blisko 90 % mieszkańców rezygnuje z możliwości decyzji o sposobie wydania znacznych środków z budżetu miasta, pomimo tak dogodnej formy głosowania jak elektroniczna z wykorzystaniem Internetu, nakazuje podjęcie przez władze miasta intensywnych wysiłków w celu pobudzenia aktywności mieszkańców.

W odpowiedzi na petycję, Prezydent Miasta w dniu 14 grudnia 2020 r. poinformował, iż władze Białej Podlaskiej cały czas starają się zainteresować mieszkańców partycypacją w działaniach na rzecz rozwoju miasta, realizując szereg inicjatyw mających na celu zwiększenie ich zaangażowania w sprawy lokalne. Działanie te odbywają się poprzez m.in. konsultacje społeczne w sprawie planowanych przedsięwzięć, nabór przedsięwzięć w ramach Gminnego Programu Rewitalizacji miasta Biała Podlaska, realizację w latach 2016 — 2020 kolejnych edycji budżetu obywatelskiego wraz z kampanią informacyjną dla mieszkańców, realizację programu współpracy Gminy Miejskiej Biała Podlaska z organizacjami pozarządowymi, realizację wspólnie z sektorem gospodarczym przedsięwzięć kulturalnych w duchu społecznej odpowiedzialności biznesu. Jak zauważył Prezydent Miasta zachęcanie mieszkańców do aktywnego angażowania się w życie miasta jest wyzwaniem, któremu Samorząd Białej Podlaskiej stara się sprostać. Na uwagę zasługuje brak w Białej Podlaskiej (2020 r.) strategii miasta mającej na celu pobudzenie aktywności społeczności lokalnej i rozwój społeczeństwa obywatelskiego.

W dniu 26 lutego 2021 r. Rada Miasta Biała Podlaska podjęła uchwałę nr XXI/14/21 w sprawie przyjęcia Strategii Rozwiązywania Problemów Społecznych Miasta Biała Podlaska na lata 2021—2030”. Dokument ten zawiera prognozę rozwoju sytuacji społecznej w mieście Biała Podlaska w tym w zakresie społeczeństwa obywatelskiego. W ocenie władz miasta w latach 2021 — 2030 spodziewane jest utrzymywanie się niskiej aktywności społecznej mieszkańców miasta oraz utrzymywanie się niskiego poziomu integracji społecznej mieszkańców miasta. Jednym z celów strategicznych jest dynamizacja rozwoju społeczeństwa obywatelskiego miasta, zaś do celów operacyjnych zaliczono aktywną integrację społeczną mieszkańców. W planach władz miasta przewidziano działania mające na celu pobudzanie aktywności społecznej mieszkańców i włączanie ich w rozwiązywanie lokalnych problemów m.in. poprzez prowadzenie konsultacji społecznych, kampanii informacyjnych, podejmowanie działań mających na celu promowanie wolontariatu i pomocy sąsiedzkiej wśród mieszkańców, m.in. poprzez organizowanie akcji informacyjnych, spotkań, zacieśnianie współpracy z placówkami oświatowymi w tym zakresie, integrację rodzin i przeciwdziałanie marginalizacji osób niepełnosprawnych, starszych, ubogich, dotkniętych uzależnieniami i przemocą przez organizowanie imprez i wydarzeń kulturalnych.

Ujęcie w Strategii Rozwiązywania Problemów Społecznych Miasta Biała Podlaska na lata 2021—2030 zagadnienia społeczeństwa obywatelskiego należy ocenić pozytywnie w szczególności zaliczenie dynamizacji rozwoju społeczeństwa do celów strategicznych miasta. Wątpliwości budzi jednak brak kompleksowej analizy słabych i mocnych stron, szans i zagrożeń w tym obszarze. Przeprowadzona przez władze miasta analiza SWOT odnosi się przede wszystkim do pomocy społecznej, uzależnień, kultury i sportu, natomiast sprawy rozwoju społeczeństwa obywatelskiego są jednymi z wielu, co nie nadaje temu badaniu cech kompleksowości. Trafnie jednak do słabych stron miasta zaliczono niską aktywność społeczną mieszkańców oraz niski poziom więzi społecznych. Z niezrozumiałych względów pominięto jednak (słabe strony, zagrożenia) brak edukacji i promocji przez władze miasta takich narzędzi partycypacji społecznej jak m.in. konsultacje społeczne, inicjatywa lokalna, obywatelska inicjatywa uchwałodawcza. Zabrakło również odniesienia do petycji, budżetu obywatelskiego. Przykładowo w Opolu w ramach „Miasta zaangażowanego społecznie” uwzględniono również rozwój budżetowych i pozabudżetowych form angażowania mieszkańców w życie miasta. Z kolei odrębna analiza SWOT dla każdego obszaru (m.in. bezpieczeństwo publiczne, lokalny rynek pracy, ochrona zdrowia i rozwiązywania problemów uzależnień, edukacja społeczna i — co istotne — społeczne wsparcie i integracja) została opracowana w Białymstoku. Na uwagę zasługuje również analiza SWOT w zakresie kapitału społecznego i aktywności obywatelskiej dokonana w Poznaniu. W mieście tym do silnych stron miasta zaliczono np. budżet obywatelski, współpracę z organizacjami pozarządowymi, zaś do słabych stron — słabą promocję społecznych inicjatyw. Jako szansę dostrzeżono m.in. zwiększenie świadomości obywatelskiej, większe poczucie bezpieczeństwa, sprawstwa, lepszy wizerunek miasta jako otwartego i przyjaznego, polepszenie procedury konsultacji społecznych. Do zagrożeń zaliczono m.in. bierność mieszkańców, rosnącą w społeczeństwie akceptację homofobicznych i rasistowskich postaw oraz brak poczucia przynależności do danej społeczności lokalnej. Jest to kompleksowe ujęcie, które może stanowić przykład dla Białej Podlaskiej. Dodatkowych wzorców — z zastrzeżeniem specyfiki wynikającej z wielkości miasta — w modelu rozwoju społeczeństwa obywatelskiego może dostarczyć również „Program wspólnota” na lata 2021–2025 wprowadzony w Warszawie. Jego celem jest rozwijanie aktywności społecznej na rzecz swojego otoczenia oraz na rzecz innych osób. Program ten określa m.in. wyzwania i potencjały w działaniach wzmacniających wspólnoty mieszkańców w Warszawie oraz propozycje poprawy sytuacji np. w obszarze wolontariatu oraz samoorganizacji i współpracy lokalnej. Z kolei w Radomiu opracowano „Program wsparcia i rozwoju wspólnot i społeczności lokalnych w Radomiu” zawierający informacje, które mogłyby zostać wykorzystane przy tworzeniu strategii rozwoju społeczeństwa obywatelskiego w Białej Podlaskiej.

Jak zaznaczono, działania prospołeczne można łączyć również z decyzją o zaszczepieniu się przeciwko koronawirusowi. Od świadomych mieszkańców można wymagać odpowiedzialnych, dojrzałych zachowań i dbania o innych członków wspólnoty. Poniżej zaprezentowano dane zebrane w IV kwartale 2021 r. (dane obejmują procent mieszkańców zaszczepionych pełną dawką). Z zaprezentowanego zestawienia wynika, iż w powiecie bialskim najwięcej osób zaszczepionych pełną dawką zostało w Terespolu. Na tle innych miast województwa lubelskiego Biała Podlaska nie wypada korzystnie, zaś jedynie w kilku miastach m.in. Radzyniu Podlaskim, Międzyrzecu Podlaskim, Lubartowie mniej mieszkańców podjęło decyzję o zaszczepieniu się przeciwko koronawirusowi. Stan ten wymaga refleksji. Dla porównania najwięcej w Polsce mieszkańców miast zostało zaszczepionych w Podkowie Leśnej — 72,6 %, zaś w Grajewie jedynie — 38,5 % (stan na dzień 31 grudnia 2021 r.). Należy również odnotować, iż dzięki zaszczepieniu znacznej liczby mieszkańców, gminy mogą otrzymać nagrody finansowe, a środki te mogą poprawić jakość życia w mieście. Przykładem jest m.in. Terespol, zaś budżet tego miasta został zasilony kwotą 1 mln zł. czyli nagrodą z programu „Najbardziej Odporna Gmina” w kategorii małych gmin.

Jednym z powodów niskiego poziomu szczepień w Białej Podlaskiej może być brak konsekwencji prawnych z powodu naruszenia obowiązku zakrywania ust i nosa wynikającego z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Jednak teza ta nie wydaje się zasadna w świetle danych dotyczących liczby osób ukaranych. Jak ustalono w 2021 r. (do dnia 16 grudnia) Policja w Białej Podlaskiej ujawniła 6717 wykroczeń oraz ukarała grzywną 5128 osób (mandat karny) a także skierowała 409 wniosków do sądu o ukaranie. Z kolei Straż Miejska w Białej Podlaskiej przeprowadziła (do dnia 3 grudnia 2021 r.) 496 kontroli pod kątem przestrzegania tego obowiązku w sklepach wielkopowierzchniowych, obiektach użyteczności publicznej, środkach komunikacji publicznej oraz przyjętych zgłoszeń od mieszkańców (28 zgłoszeń), w wyniku których stwierdzono 92 wykroczenia, nałożono 2 mandaty karne i sporządzono jeden wniosek do sądu o ukaranie. Przykładowo Policja w Świdnicy czyli mieście o zbliżonej liczbie mieszkańców, w okresie od 1 stycznia do 22 grudnia 2021 r. ukarała zbliżoną liczbę osób (5853 mandaty karne, 247 wniosków do sądu), zaś poziom zaszczepienia pełną dawką na dzień 31 grudnia 2021 r. wynosi 57,9 %. Natomiast w Tczewie (miasto o zbliżonej liczbie mieszkańców) w okresie od 1 stycznia do 26 grudnia 2021 r. jedynie 878 osób ukarano grzywną (mandat karny) a 177 spraw skierowano do sądu. Pomimo nieznacznej liczby ukaranych, 58,3 % mieszkańców zostało w pełni zaszczepionych (stan na dzień 31 grudnia 2021 r.). Na tym tle trafny wydaje się pogląd, iż podjęcie decyzji o zaszczepieniu się przez mieszkańca wynika przede wszystkim z jego poczucia obowiązku, solidarności oraz szacunku wobec innych członków wspólnoty, nie zaś zagrożenia karą.

Analiza społeczeństwa obywatelskiego może zostać dokonana również pod kątem decyzji mieszkańców (podatników) o przekazaniu 1 % podatku dochodowego na rzecz organizacji pożytku publicznego. Decyzję w tym zakresie podejmuje mieszkaniec będący podatnikiem poprzez wypełnienie odpowiedniego pola w zeznaniu podatkowym bądź złożenie oświadczenia PIT-OP (rencista, emeryt) o przekazaniu 1% podatku organizacji pożytku publicznego. Wydawać by się mogło, iż świadomość możliwości wsparcia organizacji pozarządowych powinna być obecnie — po wieloletnich kampaniach edukacyjnych i promocyjnych — na wysokim poziomie. Poniżej zaprezentowano dane w tym zakresie w wybranych miastach.

Z zaprezentowanego zestawienia wynika, iż świadomość mieszkańców Białej Podlaskiej w analizowanym zakresie wciąż nie jest na wysokim poziomie, choć pogląd ten można sformułować również w odniesieniu do mieszkańców innych miast. Dla porównania w urzędach skarbowych w Warszawie 84 % podatników przekazało 1 % podatku dochodowego za 2020 r. organizacjom pożytku publicznego.

1.4. Rekomendacje

Niezbędne wydaje się opracowanie przez władze Białej Podlaskiej strategii rozwoju społeczeństwa obywatelskiego. Przewidywania czy prognozy w tym obszarze są bowiem niewystarczające, zaś potrzebna jest kompleksowa analiza np. SWOT czyli obejmująca silne i słabe strony oraz szanse i zagrożenia w tym w zakresie wszystkich dostępnych form partycypacji społecznej oraz społecznej kontroli administracji samorządowej np. informacji publicznej, budżetu obywatelskiego, inicjatywy lokalnej, obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej.

Rozdział II. Wybrane zasady działania organów samorządu

2.1. Jawność i przejrzystość działania organów samorządu

Ostatnie lata cechuje dążenie do większej jawności i przejrzystości administracji publicznej. Jego wyrazem są działania ustawodawcy np. ustawa o petycjach (obowiązek zamieszczania na stronie internetowej adresata petycji skanu żądania), ustawa o s.g. (m.in. obowiązek opracowania corocznego raportu o stanie gminy). W 2017 r. został przygotowany projekt ustawy o jawności życia publicznego regulujący m.in. zasady i tryb dostępu do informacji o sprawach publicznych oraz zasady jawności w procesie stanowienia prawa, jednakże nie doczekał się on dotychczas realizacji. Od 1 lipca 2022 r. Minister Finansów będzie prowadził rejestr umów zawartych przez jednostki sektora finansów publicznych o wartości przedmiotu umowy przekraczającej 500 zł. Dane zawarte w rejestrze w tym m.in. data i miejsce zawarcia umowy, oznaczenie stron umowy, określenie przedmiotu umowy oraz wartość przedmiotu umowy zostaną wprowadzone do rejestru umów przez kierowników jednostek sektora finansów publicznych i będą powszechnie dostępne. Jak trafnie odnotowano, o ile rejestry umów publikowane są w BIP-ach wielu podmiotów, tak szczebla centralnego, jak i samorządowego, to nie jest to praktyka powszechna, a forma rejestru, jak i zakres udostępnianych informacji częstokroć znacznie się różni i utrudnia sprawowanie realnej kontroli gospodarowania finansami publicznymi przez obywateli.

Źródłem jawności działania administracji publicznej jest zasada demokratycznego państwa prawa. Ponadto skoro administracja publiczna jest finansowana z pieniędzy podatników to powinni oni mieć możliwość pozyskania wiedzy o jej funkcjonowaniu. Prawo obywatela do pozyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego a także dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 Konstytucji RP).

Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy (art. 11 b ustawy o s.g.). Jawne są również głosowania na sesjach rady, które odbywają się za pomocą urządzeń umożliwiających sporządzenie i utrwalenie imiennego wykazu głosowań radnych (art. 14 ust. 2 ustawy o s.g.). Jeżeli zatem mieszkańcy mają współdecydować o sprawach lokalnych niezbędne jest wyposażenie ich w wiedzę o sposobie funkcjonowania miasta, działalności władz samorządowych, aktywności radnych. Bez dostępu do informacji utrudniona jest społeczna kontrola administracji.

Na tym tle dostrzegalne są dwa podejścia urzędników. Jedno z nich opiera się na realizacji zasady jawności jedynie w minimalnym, przewidzianym przez przepisy prawa wymiarze. Z kolei otwarte podejście władz miasta wiąże się z udostępnianiem mieszkańcom wielu informacji, które choć nie są wymagane przez prawo, to jednak ich zamieszczenie np. na stronie internetowej urzędu miasta nie narusza prawa. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 3 ustawy o dostępie do inf. publ., organy władzy publicznej, mogą udostępniać w Biuletynie Informacji Publicznej również inne informacje publiczne w szczególności takie których publikacja leży w interesie publicznym, zaspokaja potrzeby obywateli i ich wspólnot, wspiera rozwój społeczeństwa obywatelskiego lub przyczynia się do polepszenia działalności podmiotu udostępniającego informacje. Zależność pomiędzy zapewnieniem uczestnictwa społeczeństwa obywatelskiego a jak największym poszanowaniem zasady otwartości została doceniona także w prawie Unii Europejskiej.

Wydaje się, iż dzielenie się w możliwie szerokim zakresie wiedzą o sprawach miasta poprzez stronę internetową, BIP czy media społecznościowe powinno stanowić standard działania organów samorządu. Jeżeli bowiem urzędnikom zależy na rozwoju społeczeństwa obywatelskiego i pobudzaniu mieszkańców do aktywności to nie powinni ograniczać dostępu do informacji. Jest to tym bardziej niezasadna praktyka, że obecnie każda zainteresowana osoba może zapoznać się ze stanem realizacji zasady jawności przez urzędników swojego miasta i porównać ten stan z innymi miastami. Ponadto mieszkaniec może złożyć wniosek o przekazanie informacji w drodze ustawy o dostępie do inf. publ. W takim przypadku nawet bierność władz miasta w dzieleniu się wiedzą o sprawach urzędowych nie uchroni ich od udostępnienia informacji. Dodatkowo zarówno mieszkaniec jak i organ samorządu terytorialnego poniesie koszty związane z nakładem czasu i pracy (sporządzenie wniosku, wysyłka, rejestracja sprawy w urzędzie, przygotowanie odpowiedzi).

Sposób realizacji zasady jawności przez organy samorządu ma również wpływ na poziom zaufania mieszkańców do władzy lokalnej. Z tych względów występują przypadki dzielenia się przez władze miast (na ich stronach BIP) takimi informacjami jak np. rejestr upoważnień wydanych przez Prezydenta Miasta (UM Koszalin), raporty z audytów np. pozyskiwania funduszy zewnętrznych (UM Ostrołęka), wykaz stacji kontroli pojazdów (UM Jelenia Góra), alfabetyczny spis nazw ulic i placów (UM Sieradz) czy wydatki służbową kartą kredytową (UM Sopot).

2.1.2. Jawność i przejrzystość działania organów samorządu w Białej Podlaskiej

Na wstępie należy odnotować, iż informacje związane ze sposobem realizacji analizowanych reguł zostały zawarte również w innych rozdziałach m.in. „Formy partycypacji obywatelskiej” — „Budżet obywatelski”, „Prawo petycji”, „Prawo do informacji publicznej” oraz „Inne aspekty funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego” — „Sposób komunikacji z mieszkańcami”. Zasada jawności i przejrzystości funkcjonowania władz miasta ma bowiem charakter uniwersalny i nie może być rozpatrywana w oderwaniu od poszczególnych form działania organów samorządu i form partycypacji obywatelskiej. Z tych względów wybrane działania organów samorządu bądź ich brak np. zaniechanie publikacji rocznych zestawień petycji omówiono w części poświęconej tym instytucjom.

Analiza poszczególnych aspektów związanych z regułą transparentności pozwala na sformułowanie następujących wniosków:

1) obrady Rady Miasta są transmitowane na żywo w internecie. Na stronie internetowej UM Biała Podlaska (folder „Rada Miasta — nagrania z sesji”) oraz na stronie BIP zostały opublikowane linki do transmisji z obrad. Jest to realizacja standardu wynikającego z art. 20 ust. 1 b ustawy o s.g., zgodnie z którym obrady rady gminy są transmitowane i utrwalane za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk, zaś nagrania obrad są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej gminy oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty. Transmisje z obrad na żywo nie cieszą się dużym zainteresowaniem mieszkańców (liczba oglądających zmienia się w trakcie sesji Rady Miasta, jednakże nie przekracza na ogół 100 osób). Transmisje z obrad, które odbyły się w przeszłości zostały uzupełnione o napisy zwiększające dostęp dla osób niesłyszących. Nie są one natomiast tłumaczone na język migowy, co wyklucza z dostępu do informacji osoby niesłyszące, które nie posługują się językiem polskim (szerzej na temat dostępności dla osób z niepełnosprawnościami w rozdziale „Formy partycypacji obywatelskiej” — „Aktywność społeczna osób z niepełnosprawnościami”). Nie jest rozwiązanie obowiązkowe, dodatkowo może generować koszty, jednak odpowiada ono zasadzie jawności i przejrzystości. Z tych względów nagrania z obrad Rady Miasta Rzeszowa są tłumaczone na język migowy.

2) na stronie internetowej UM Biała Podlaska (folder „Rada Miasta — wyniki głosowań”) zostały opublikowane wyniki głosowań na poszczególnych sesjach w tym z rozróżnieniem uchwał. Jest to realizacja standardu wynikającego z art. 14 ust. 4 ustawy o s.g., zgodnie z którym imienne wykazy głosowań radnych podaje się niezwłocznie do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej gminy oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty na obszarze gminy,

3) na stronie internetowej BIP UM Biała Podlaska (folder „Rada Miasta — termin sesji Rady i Komisji”) zamieszczone są zawiadomienia o sesjach Rady Miasta a także informacja o grafiku posiedzeń komisji oraz porządku obrad na sesji Rady Miasta,

4) na stronie internetowej BIP UM Biała Podlaska (folder „Rada Miasta — protokoły z sesji”) zostały zamieszczone protokoły z sesji Rady Miasta, jednakże dokumenty te nie zawierają daty ich sporządzenia a także odznaczają się znacznym stopniem ogólności. Z tych względów mieszkaniec zainteresowany przebiegiem obrad i treścią wypowiedzi radnych musi poświęcić czas na obejrzenie transmisji z sesji. Ponadto w przypadku zakłóceń Internetu zostanie on pozbawiony dostępu do nagrania. Dobrym przykładem są natomiast protokoły z sesji m.in. Rady Miasta Zamościa i Rady Miasta Wrocławia zawierające pełne wypowiedzi wszystkich osób zabierających głos w dyskusji,

5) na stronie internetowej BIP UM Biała Podlaska (folder „Oświadczenia majątkowe”) zostały opublikowane oświadczenia majątkowe m.in. radnych, kierownictwa UM Biała Podlaska, kierowników jednostek organizacyjnych gminy, osób zarządzających i członków organu zarządzającego gminną osobą prawną, osób wydających decyzje administracyjne w imieniu Prezydenta Miasta a także korekty oświadczeń majątkowych. Jest to realizacja obowiązku wynikającego z art. 24i ust. 1 i ust. 3 ustawy o s.g., zgodnie z którym informacje zawarte w oświadczeniu majątkowym są jawne, z wyłączeniem informacji o adresie zamieszkania składającego oświadczenie oraz o miejscu położenia nieruchomości. Jawne informacje zawarte w oświadczeniach majątkowych są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej,

6) przejrzystości sprzyja opublikowanie na stronie BIP UM Biała Podlaska kart informacyjnych i formularzy zawierających dane o sposobie załatwienia sprawy,

7) w statucie miasta Biała Podlaska uregulowano zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich (art. 11 b ust. 3 ustawy o s.g.). Prawo wglądu do dokumentów niepublikowanych w BIP obejmuje możliwość zapoznania się z ich treścią, sporządzania notatek i odpisów, wyciągów lub kopii w tym również w formie elektronicznej (§66 ust. 3 statutu miasta).

Na stronie internetowej UM Biała Podlaska oraz na stronie BIP UM Biała Podlaska zostały również opublikowane dodatkowe informacje nie wymagane przepisami prawa tj. lista wniosków o udostępnienie informacji publicznej (wątpliwości może budzić brak jej aktualizacji), rejestr umów (folder „Rejestry i ewidencje — rejestr umów”), elektroniczny formularz petycji. Działanie to należy ocenić pozytywnie z punktu widzenia realizacji zasady jawności.

Natomiast na stronie UM Biała Podlaska brak jest m.in.

— transmisji z posiedzeń Komisji Rady Miasta w szczególności Komisji skarg, wniosków i petycji oraz protokołów z posiedzeń tej komisji. Ponadto komisja nie zaprasza na swoje posiedzenie osób wnoszących petycję. Jest to dobra praktyka stosowana w innych miastach np. Koninie. Dzięki temu rozwiązaniu radni mogą poszerzyć wiedzę, zadać pytania, zasięgnąć dodatkowych informacji, które mogą pozwolić na podjęcie trafnej decyzji. Protokoły z posiedzeń komisji są udostępniane w wielu miastach m.in. Wrocławiu i jest to zgodne ze standardem wynikającym z art. 11 b ustawy o s.g.).

— uchwał i sprawozdań z działalności Młodzieżowej Rady Miasta,

— uchwał i sprawozdań z działalności Bialskiej Rady Seniorów,

— sprawozdań z prac (z działalności rocznej) komisji Rady Miasta,

— statystyk dotyczących głosowań w ramach Budżetu Obywatelskiego (podział na grupy wiekowe, płeć, formę oddania głosu tj. papierowo, elektronicznie),

— celów zgromadzeń, które odbywają się w mieście.

Wymienione dokumenty i informacje są publikowane na stronach internetowych innych miast np. Lublina, Rzeszowa, Głogowa.

Wątpliwości budzi ograniczony zakres informacji o kontrolach przeprowadzanych w UM Biała Podlaska oraz przez urzędników. W folderze „Urząd miasta — kontrole zewnętrzne” w BIP UM Biała Podlaska zostały opublikowane informacje o kontrolach jednakże nie zawierają one danych źródłowych tj. protokołów z kontroli, wystąpień pokontrolnych, informacji o sposobie wykorzystania wyników kontroli. Wartość informacji opublikowanych na stronie BIP UM Biała Podlaska jest więc nieznaczna skoro mieszkaniec nie może dowiedzieć się choćby o tym czy kontrola zakończyła się wynikiem pozytywnym czy negatywnym, zaś osoba zainteresowana ustaleniami z kontroli musi skorzystać z innych form dostępu do dokumentów np. złożyć wniosek w ramach informacji publicznej. Przykładem jak powinna wyglądać informacja o kontrolach jest BIP UM Radomia. Na stronie tej zamieszczone zostały dane o kontrolach zewnętrznych (prowadzonych w UM m.in. przez NIK i wojewodę) oraz kontrolach wewnętrznych (prowadzonych przez wydziały UM) wraz z materiałami źródłowymi np. sprawozdaniami z kontroli. Z kolei na stronie BIP UM Krakowa zamieszczono wyniki kontroli łącznie z regulaminem ich przeprowadzania oraz rocznym planem kontroli zarówno w obszarze organizacyjno — prawnym jak i finansowym. Są to rozwiązania stosowane również w wielu innych miastach. Sprzyjają one realizacji zasady jawności i przejrzystości funkcjonowania władz miasta oraz umożliwiają mieszkańcowi sprawowanie społecznej kontroli.

Ponadto jeżeli władze Białej Podlaskiej decydują się na ujawnianie informacji o mieniu komunalnym to powinny dane te aktualizować, ewentualnie poinformować mieszkańców, iż z określonym dniem zaprzestają udostępniania tych informacji. W folderze „Rejestry, ewidencje — stan mienia komunalnego” w BIP UM Biała Podlaska opublikowano informacje według stanu na dzień 31 grudnia 2015 r., zaś praktyką jest zamieszczanie tych informacji na ostatni dzień minionego roku np. Kraków, Kielce.

Jawność działania samorządu to również obowiązek informowania mieszkańców o powodach podejmowania określonych aktów prawa miejscowego oraz ich zmiany w szczególności właściwego uzasadniania motywów jakimi kierują się władze miasta. Szerzej na ten temat w kolejnej części książki.

2.1.3. Rekomendacje

Niezbędne jest podjęcie działań w celu zwiększenia jawności i przejrzystości funkcjonowania UM Biała Podlaska. Dotyczy to zarówno zakresu udostępnianych informacji jak i sposobu ich publikacji (aktualizacja danych). Udostępniając informację na stronie UM oraz w BIP UM Biała Podlaska należy kierować się standardami wynikającymi z ustawy o dostępie do informacji publicznej czyli publikować takie dane, które zostałyby udostępnione mieszkańcowi na jego wniosek. Oczywiście ze względu na zakres działalności UM Biała Podlaska nie sposób publikować „wszystkiego”, jednakże przy zachowaniu racjonalności i wykorzystaniu dobrych praktyk w tym zakresie innych urzędów gmin i miast można bez problemu pokusić się o stworzenie katalogu dokumentów, które mogą zainteresować mieszkańców. Pomocnym narzędziem może być także wykaz wniosków o udostępnienie informacji publicznej ponieważ wskazuje on na zakres takich danych.

---

Zasadna wydaje się zmiana zasad sporządzania protokołów z obrad Rady Miasta. Obecnie dokumenty te są zbliżone treścią do sprawozdań z sesji i nie pozwalają na zapoznanie się z przebiegiem obrad. Protokół pozwala na szybkie wyszukanie przez mieszkańca interesujących go treści a także możliwość pobrania dokumentu i zapoznania się z nim również w przypadku braku dostępu do Internetu.

Należy rozważyć możliwość tłumaczenia transmisji z obrad Rady Miasta on — line lub nagrań z poprzednich sesji z tłumaczeniem na język migowy. Dodatkowe wytyczne w zakresie realizacji zasady jawności i przejrzystości oraz propozycje zmian zostały zaprezentowane w innych rozdziałach książki np. w części poświęconej budżetowi obywatelskiemu.

2.2. Zasada praworządności w działalności organów samorządu

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta odnosi się do każdej sfery działalności organów administracji publicznej obejmując zarówno proces tworzenia prawa jak i jego stosowania. Organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów (art. 94 Konstytucji RP). W procesie rozwoju społeczeństwa obywatelskiego jakość prawa stanowionego w samorządzie terytorialnym ma istotne znaczenie. Przepisy aktów prawa miejscowego powinny być zgodne z aktami prawa powszechnie obowiązującego, czytelne, jasne, zrozumiałe. Przestrzeganie tych standardów przyczynia się do wzmacniania zaufania do organów władzy oraz przewidywalności decyzji odnoszących się do mieszkańców.

2.2.1. Jakość procesu stanowienia aktów prawa miejscowego w Białej Podlaskiej

Przygotowywanie projektów uchwał Rady Miasta Biała Podlaska należy do zadań Prezydenta Miasta. W UM Biała Podlaska zadanie to jest realizowane przez kilka komórek organizacyjnych (w zależności od przedmiotu regulacji), zaś pomoc w opracowywaniu projektów aktów prawnych oraz opiniowanie projektów aktów prawnych to czynności zastrzeżone dla Referatu Prawnego.

W dniu 29 listopada 2021 r. Rada Miasta uznała za zasadne dwie petycje, które wpłynęły do niej w dniu 28 września 2021 r. oraz w dniu 15 października 2021 r. i wskazywały na wady aktów prawa miejscowego tj. uchwał podjętych przez Radę Miasta. W petycji w sprawie zmiany §50 ust. 6, 7 i 8 uchwały Nr XX/39/16 Rady Miasta Białą Podlaska z dnia 24 czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Biała Podlaska zasygnalizowano niezgodność z prawem przepisu w zakresie kompetencji Przewodniczącego Rady do przekazania skargi, wniosku i petycji do organu właściwego i uprawnień Rady. Rada Miasta podzieliła pogląd, iż przepisy prawa stanowią, że wyłącznie organ, do którego została wniesiona skarga, wniosek lub petycja jest władny przekazać ją organowi właściwemu. W przypadku rady, która jest organem kolegialnym, przekazanie skargi, wniosku lub petycji może nastąpić wyłącznie w formie uchwały, a nie poprzez czynność przewodniczącego rady.

W kolejnej petycji wskazano na brak realizacji w drodze uchwały Rady Miasta Biała Podlaska delegacji ustawowej wynikającej z art. 41a ust. 5 ustawy o s.g. oraz promocji obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Rada Miasta Biała Podlaska uznała, że uregulowała powyższą problematykę w §29 Statutu Miasta Biała Podlaska niemniej jednak zawarta w nim regulacja nie wyczerpuje dyspozycji ustawowej.

W dniu 29 grudnia 2021 r. Rada Miasta podjęła uchwałę w tej sprawie, w której określiła zasady wnoszenia obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej.

Na uwagę zasługuje również petycja z dnia 25 listopada 2021 r. do Rady Miasta o podjęcie uchwały regulującej zasady oraz tryb i szczegółowe kryteria oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. Jak wynika z petycji Rada Miasta nie wykonała delegacji ustawowej zawartej w art. 19 c ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie tj. uniemożliwiła mieszkańcom korzystanie z inicjatywy lokalnej. W dniu 29 grudnia 2021 r. Rada Miasta uznała tę petycję za zasadną podzielając pogląd o braku realizacji delegacji ustawowej zawartej w art. 19 c ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Z kolei w dniu 28 grudnia 2021 r. do Rady Miasta wpłynęła petycja w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta nr IV/112/04 z dnia 29 czerwca 2004 r. w sprawie powołania Młodzieżowej Rady Miasta poprzez dostosowanie statutu tego podmiotu do obowiązujących przepisów prawa. Jak wykazano Rada Miasta Biała Podlaska przez okres wymaganych przez ustawodawcę 6 miesięcy od wejścia w życie ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie dostosowała statutu Młodzieżowej Rady Miasta do nowych przepisów prawa.

Powołane petycje i będące ich konsekwencją uchwały Rady Miasta dotyczą społeczeństwa obywatelskiego w szczególności reguł partycypacji mieszkańców w życiu publicznym. Zarówno interwencje mieszkańca jak i reakcje Rady Miasta byłyby zbędne w przypadku dołożenia należytej staranności na etapie tworzenia aktów prawa miejscowego. Z tych względów trafny wydaje się pogląd o wpływie jakości stanowionego prawa na uprawnienia mieszkańców. Konieczność uwzględnienia petycji wskazujących na istotne wady legislacyjne oznacza również poniesienie dodatkowych nakładów czasu i pracy przez prawników UM Biała Podlaska oraz radnych. Ma to także negatywny wpływ na wizerunek miasta.

2.2.2. Uzasadnienie projektu aktu prawa miejscowego

W procesie tworzenia prawa nie można pomijać również właściwego uzasadniania projektów aktów prawa miejscowego. Uzasadnienie pełni funkcję informacyjną oraz powinno przekonywać adresatów uchwały Rady Miasta w szczególności mieszkańców o przesłankach, którymi kierował się organ podejmując decyzję o zmianie. Ponadto jak trafnie zauważył WSA w Krakowie uzasadnienie projektu uchwały pełni istotną rolę przy kontroli sądu administracyjnego, jeżeli uchwała zostanie zaskarżona. Dlatego istotne jest ustalenie motywów, jakimi kieruje się gmina. W świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej — w tym uchwał organów samorządu — bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem.

Walorów tych nie spełnia ogólnikowe, jednozdaniowe uzasadnienie uchwały dotyczącej zmiany tak istotnego aktu prawa miejscowego jak statut miasta. Jak wynika z uzasadnienia projektu uchwały podjętej przez Radę Miasta w dniu 29 grudnia 2021 r. zmieniającej uchwałę w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Biała Podlaska „dostosowując zapisy statutowe do wymogów ustawowych oraz uwzględniając propozycje zmian radnych podjęcie niniejszej uchwały jest zasadne i celowe”. Taki sposób uzasadnienia może budzić wątpliwości. Zmiana powołanej uchwały dotyczy bowiem kilku aspektów uregulowanych dotychczas w statucie miasta i stanowi realizację m.in. petycji, które wpłynęły do Rady Miasta w 2021 r. w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej oraz w sprawie braku kompetencji Przewodniczącego Rady Miasta do przekazania skargi, wniosku i petycji do organu właściwego. Ponadto powołanie się w uzasadnieniu projektu analizowanej uchwały do „uwzględnienia propozycji radnych” bez wyjaśnienia na czym te propozycje polegały i jakie względy przemawiały za ich przyjęciem nie spełnia zasad przyzwoitej legislacji.

2.2.3. Jakość procesu stosowania prawa w Białej Podlaskiej

Aby dokonać analizy procesu stosowania prawa w Białej Podlaskiej i rzetelnych ustaleń niezbędne byłoby zbadanie znacznej liczby dokumentów, co wykraczałoby poza ramy i cel książki. Należy jednak zasygnalizować wady związane z realizacją przepisów prawnych zawartych w ustawie o petycjach w tym m.in. brak anonimizacji danych podmiotu wnoszącego petycję oraz brak publikacji na stronie internetowej UM Biała Podlaska zbiorczego zestawienia petycji. Szerzej na ten temat w rozdziale „Formy partycypacji obywatelskiej” — „Prawo petycji”.

Na uwagę zasługuje również brak realizacji przez władze miasta Biała Podlaska obowiązku wynikającego z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z tym przepisem prawnym tekst jednolity aktu normatywnego innego niż ustawa ogłasza się nie rzadziej niż raz na 12 miesięcy, jeżeli był on nowelizowany. W dniu 8 kwietnia 2021 r. do Rady Miasta wpłynęła petycja, w której wskazano, iż miasto Biała Podlaska nie dopełnia tych ustawowych obowiązków. W dniu 28 maja 2021 r. Rada Miasta podzieliła pogląd wyrażony w petycji potwierdzając, iż akty prawa miejscowego podejmowane przez Radę były nowelizowane, natomiast nie były ogłaszane teksty jednolite tychże aktów.

2.2.4. Rekomendacje

Niezbędne jest dołożenie przez władze miasta szczególnej staranności w procesie tworzenia prawa. Jakość aktów prawa miejscowego ma wpływ na życie członków społeczności lokalnej, zaś bierność i zaniechanie legislacyjne pozbawia mieszkańców takich możliwości jakie mają mieszkańcy innych miast np. wystąpienia z inicjatywą lokalną. Członkowie społeczności lokalnej jako podatnicy finansują działalność urzędników i mają prawo oczekiwać oraz wymagać wysokiej jakości usług.

2.3. Zasada zaufania w działalności organów samorządu

Zaufanie to przekonanie, że jakiejś osobie lub instytucji można ufać a także przekonanie, że czyjeś słowa, informacje są prawdziwe. Zasada zaufania jest powiązana z innymi zasadami działalności samorządu terytorialnego w tym zasadą praworządności oraz jawności i przejrzystości działania, które się uzupełniają. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego zasada praworządności jest zasadą instrumentalną względem zasady pewności prawa i zaufania obywatela do państwa, w tym sensie, że działanie na podstawie i w granicach prawa jest warunkiem koniecznym realizacji zasad pewności i zaufania. Przestrzeganie przepisów prawa, otwartość władz miasta, dzielenie się wiedzą z mieszkańcami wzmacnia zaufanie. Przekłada się to na ich zaangażowanie w sprawy wspólnoty.

2.3.1. Dotrzymywanie obietnic przez władze miasta

W procesie rozwoju społeczeństwa obywatelskiego istotne znaczenie ma sposób realizacji przez władze miasta złożonych publicznie obietnic. W zależności od postawy organów samorządu terytorialnego ich aktywność bądź bierność może zachęcać bądź zniechęcać mieszkańców do angażowania się w sprawy społeczne. Wykonanie zobowiązań ma również wpływ na budowę zaufania obywateli do Prezydenta Miasta i Rady Miasta. Nie bez znaczenia jest także docenienie zainteresowania mieszkańców problemami miasta. Poniżej zaprezentowano przykłady zachowań związanych z dotrzymywaniem obietnic przez władze miasta. Należy odnotować, iż nie wszystkie z nierealizowanych zapewnień mają charakter zależny od organów samorządu terytorialnego.

a) tablica na Cmentarzu Żołnierzy Włoskich

W dniu 27 maja 2018 r. do Prezydenta Miasta została złożona petycja m.in. o wymianę tablicy informacyjnej przy wejściu do Cmentarza Żołnierzy Włoskich przy ul. Włoskiej w Białej Podlaskiej, która została wykonana w języku polskim, rosyjskim oraz angielskim. Jak wykazano niezrozumiała jest sytuacja, gdy informacja o miejscu spoczynku 406 jeńców włoskich dostępna jest w języku rosyjskim, a brak jest analogicznej informacji w języku włoskim. Zmiana tablicy stanowiłaby wyraz szacunku dla obywateli Włoch, zaś koszty tego wydatku byłyby symboliczne. W odpowiedzi na petycję Prezydent Miasta w dniu 24 sierpnia 2018 r. podzielił pogląd o konieczności wymiany tablicy i zamieszczenia informacji również w języku włoskim. Jak zapewnił propozycja ta zostanie ujęta w budżecie miasta na 2019 r. O swojej decyzji Prezydent Miasta poinformował społeczność lokalną za pośrednictwem mediów.

W dniu 3 lutego 2019 r. autor petycji skierował zapytanie do UM Biała Podlaska o wysokość środków zabezpieczonych w budżecie miasta Biała Podlaska na 2019 r. na wymianę tablicy informacyjnej oraz planowany termin realizacji zadania. W odpowiedzi Prezydent Miasta wyjaśnił, iż w budżecie Miasta Biała Podlaska na 2019 r. nie zostały określone, ani też przewidziane wydatki związane z wymianą tablicy informacyjnej na cmentarzu żołnierzy włoskich przy ul. Włoskiej, zaś stan techniczny tej tablicy informacyjnej nie wskazuje na jej wymianę. Tablica ta została wymieniona dopiero w marcu 2019 r. po kolejnej interwencji autora petycji. Opisane działania mogą zostać ocenione jako wyraz lekceważenia mieszkańca i jego zaangażowania.

b) petycje

W dniu 18 września 2018 r. do Prezydenta Miasta została złożona petycja w sprawie m.in przestrzegania przez władze miasta art. 14 ustawy o petycjach w zakresie obowiązku informowania mieszkańców o realizacji prawa petycji w danym roku kalendarzowym. Jak wykazano Urząd Miasta wbrew przepisom ustawy nie zamieszcza corocznie, na stronie internetowej zbiorczej informacji o petycjach rozpatrzonych w roku poprzednim (dotyczyło to 2018 r. oraz lat poprzednich). W odpowiedzi na petycję Prezydent Miasta w dniu 16 listopada 2018 r. poinformował, iż dopełni obowiązku informowania mieszkańców o prawie do petycji w danym roku kalendarzowym.

Pomimo zapewnienia władz miasta, w kolejnym roku zbiorcza informacja o petycjach nie została zamieszczona w wymaganym terminie tj. do 30 czerwca 2019 r. Działanie to skutkowało wniesieniem do Rady Miasta w dniu 15 sierpnia 2019 r. petycji w sprawie zobowiązania Prezydenta Miasta do zwiększenia nadzoru nad sposobem realizacji przez miasto prawa petycji. Autor zwrócił uwagę, iż pomimo wniesienia przez niego petycji w 2018 r. oraz obietnicy Prezydenta Miasta ponownie doszło do naruszenia art. 14 ustawy o petycjach. W odpowiedzi na tę petycję, Rada Miasta w dniu 30 października 2019 r. podjęła uchwałę nr IX/109/19 uznając, że petycja z dnia 15 sierpnia 2019 r. zasługuje na uwzględnienie. Działania te byłyby zbędne w przypadku dotrzymywania przez władze miasta złożonych obietnic.

Kolejne — pomimo obietnicy władz miasta — naruszenie prawa (ujawnienia danych autora petycji pomimo braku jego zgody) nastąpiło w 2020 r. (opublikowany adres mieszkańca w odpowiedzi Prezydenta Miasta z dnia 1 grudnia 2020 r. na petycję nr 22/2020) oraz w 2021 r. (ujawniona nazwa i adres mailowy wnoszącego petycję w skanie petycji nr 9/2021).

c) wykaz wniosków o udzielenie informacji publicznej

W dniu 11 czerwca 2019 r. do Prezydenta Miasta została złożona petycja w sprawie opublikowania na stronie BIP wykazu wniosków o udzielenie informacji publicznej zawierającego treść wniosków oraz odpowiedzi. W odpowiedzi na tę petycję Prezydent Miasta w dniu 9 września 2019 r. poinformował o utworzeniu na stronie urzędu w BIP wykazu wniosków o udzielenie informacji oraz wykazu odpowiedzi na te wnioski. Ponadto wyjaśnił, iż informacja ta będzie aktualizowana raz w miesiącu. Jak wynika z analizy w/w wykazu oraz metryki dokumentów występowały przypadki jedynie częściowej realizacji zobowiązania władz miasta. Przykładowo wniosek o udzieleniu informacji publicznej z dnia 23 września 2019 r. wraz z odpowiedzią z dnia 25 września 2019 r. został zamieszczony na stronie BIP w dniu 8 czerwca 2020 r. czyli po ponad 8 miesiącach. Z kolei wnioski o udzielenie informacji publicznej złożone w styczniu 2020 r. zostały dodane do wykazu dopiero w sierpniu 2020 r., zaś wnioski, które wpłynęły do Urzędu Miasta w styczniu 2021 r. opublikowano w rejestrze w lipcu 2021 r. Ostatni wniosek zamieszczony na stronie BIP został złożony w dniu 15 lipca 2021 r., natomiast odpowiedź w dniu 21 lipca 2021. Informacje te zostały wprowadzone do rejestru na bieżąco. Natomiast w okresie od 21 lipca 2021 r. do Urzędu Miasta wpłynęły kolejne wnioski o udzielenie informacji publicznej, które przez kilka miesięcy nie zostały opublikowane na stronie BIP.

d) badania ankietowe wśród mieszkańców

W dniu 4 października 2019 r. do Prezydenta Miasta wpłynęła petycja w sprawie hasła promocyjnego miasta. Wystąpienie to zawierało postulat przeprowadzenia badania ankietowego wśród mieszkańców mającego na celu ustalenie czy i w jakim zakresie członkowie społeczności lokalnej znają hasło promocyjne miasta oraz identyfikują się z nim. W odpowiedzi Prezydent Miasta w dniu 31 grudnia 2019 r. poinformował, iż urząd miasta w 2020 r. przeprowadzi badania ankietowe dotyczące hasła promocyjnego. W dniu 29 września 2021 r. do Prezydenta Miasta zostało skierowane zapytanie jakie badania ankietowe przeprowadził UM Biała Podlaska wśród mieszkańców miasta w 2020 r. oraz w 2021 r. Z uzyskanej informacji wynika, iż w 2020 r. oraz w 2021 r. nie przeprowadzono badania dotyczącego hasła promocyjnego miasta.

e) bezpłatna komunikacja w Białej Podlaskiej

Zapewnienie mieszkańcom prawa do bezpłatnej komunikacji miejskiej stanowiło obietnicę złożoną przez kandydata na Prezydenta Miasta w kampanii wyborczej w październiku 2018 r. w ramach Programu „Rodzina”. Ponieważ zobowiązanie to nie zostało zrealizowane, w dniu 30 sierpnia 2020 r. została złożona do Prezydenta Miasta petycja w tej sprawie dotycząca w pierwszej kolejności bezpłatnej komunikacji dla uczniów szkół. W odpowiedzi na petycję, Prezydent Miasta w dniu 14 października 2020 r. wyjaśnił, iż sytuacja związana z COVID-19 zmusza go do racjonalnego podejścia w kwestii rozdysponowania budżetu miasta na kolejny rok i przeanalizowania skutków podejmowanych w tym zakresie decyzji. Pogląd ten wydaje się logiczny i uzasadniający brak realizacji obietnicy.

Na uwagę zasługuje ujęcie w budżecie miasta na 2022 r. nieodpłatnej komunikacji miejskiej dla uczniów szkół podstawowych będących mieszkańcami miasta Biała Podlaska.

2.3.2. Rekomendacje

Zaprezentowane przykłady potwierdzają jak istotne znaczenie ma dotrzymywanie przez władze miasta złożonych publicznie obietnic. Brak ich realizacji osłabia zaufanie mieszkańców do organów samorządu terytorialnego oraz wpływa negatywnie na wizerunek miasta. Znamienne, że nawet tak nieskomplikowana sprawa jak wymiana niewielkich rozmiarów tablicy informacyjnej wymagała podjęcia dodatkowych czynności. Deklaracja wykonania konkretnych działań a następnie odstąpienie od ich realizacji bez wyjaśnienia powodów takiego zachowania może negatywnie wpływać na autorytet i wiarygodność władz miasta. Taka postawa nie przyczynia się do budowy dialogu społecznego zwłaszcza w przypadku poświęcenia przez mieszkańców czasu i energii związanych np. z przygotowaniem petycji. Z tych względów władze miasta powinny mieć świadomość znaczenia składanych obietnic oraz podejmować działania w celu ich spełnienia.

Rozdział III. Formy partycypacji obywatelskiej

3.1. Konsultacje społeczne

Konsultacje społeczne to forma dialogu władzy samorządowej z mieszkańcami polegająca na wymianie opinii, stanowisk, uwag dotyczących spraw istotnych dla funkcjonowania miasta i wspólnoty. Proces konsultacji może obejmować projekty uchwał, programów społecznych, strategii rozwoju miasta, planowanych inwestycji. Podstawą prawną konsultacji społecznych jest art. 5 a ust. 1 ustawy o s.g., zgodnie z którym w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Ustawa o s.g. przewiduje konsultacje z mieszkańcami m.in. w sprawach zmiany granic gmin lub granic miasta polegającej na wyłączeniu obszaru lub części obszaru jednostki pomocniczej gminy i jego włączeniu do sąsiedniej jednostki pomocniczej tej gminy lub do sąsiedniej gminy (art. 4a ust. 2 ustawy o s.g.). Konsultacje z mieszkańcami zostały przewidziane również w przypadku opracowania projektu strategii rozwoju gminy (art. 10 f ust. 1 ustawy o s.g., art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju), a także powołania Komitetu Rewitalizacji (art. 6 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji). Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy powinny zostać określone w uchwale rady gminy. Szczególną formą konsultacji społecznych jest budżet obywatelski omówiony w kolejnej części.

Konsultacje społeczne przeprowadzane są z inicjatywy wójta, burmistrza bądź prezydenta miasta bądź mieszkańców. Uchwały rad gmin (miast) określają minimalną liczbę mieszkańców, którzy mogą wystąpić ze stosownym wnioskiem do władz miasta np. w Warszawie jest w sprawach ogólnomiejskich pomysł musi poprzeć co najmniej 1 000 mieszkańców posiadających czynne prawo wyborcze do Rady Miasta Stołecznego Warszawy, zaś w sprawach dzielnicowych — 200 osób (posiadających czynne prawo wyborcze do rady danej dzielnicy).

3.1.1. Konsultacje społeczne w Białej Podlaskiej

W dniu 18 kwietnia 2011 r. Rada Miasta Biała Podlaska podjęła uchwałę nr VI/61/11 w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Miasta Biała Podlaska. Konsultacje społeczne przeprowadza się w przypadkach przewidzianych ustawami lub w innych ważnych dla miasta sprawach. Ich celem jest poznanie opinii mieszkańców miasta o sprawie poddanej konsultacjom. Zarządzenie Prezydenta Miasta o konsultacjach społecznych powinno określać cel i przedmiot konsultacji, czas ich rozpoczęcia i zakończenia, zasięg terytorialny konsultacji, formę ich przeprowadzenia, sposób informowania o wynikach konsultacji oraz osobę odpowiedzialną za przeprowadzenie konsultacji. Konsultacje mają charakter opiniodawczy, a ich wyniki nie są wiążące.

Co istotne podmiotem inicjującym konsultacje może być Prezydent Miasta bądź grupa co najmniej 100 mieszkańców, posiadających czynne prawo wyborcze. Liczba mieszkańców, którzy mogą złożyć wniosek o konsultacje jest identyczna jak w Lublinie, Chełmie, Siedlcach, Ciechanowie. Z kolei bardziej rygorystyczne wymogi ustalono w Zamościu i Białymstoku (500 mieszkańców), zaś w Łomży i Płocku wymagane jest zebranie jedynie 50 głosów poparcia. Wniosek o przeprowadzenie konsultacji powinien zawierać m.in. przedmiot konsultacji, termin i zakres terytorialny formę przeprowadzenia konsultacji oraz listę poparcia wniosku. Wątpliwości budzi obowiązek podania w tej liście numeru PESEL. Wydaje się, iż wystarczające byłoby zamieszczenie w dokumencie jedynie adresu zamieszkania. Numer PESEL nie jest bowiem potwierdzeniem statusu mieszkańca Białej Podlaskiej i nie ma znaczenia dla ustalenia tego statusu. Należy podzielić pogląd, iż wprowadzenie takiego zapisu jest nieuprawnionym tworzeniem przez organ dodatkowych, nieprzewidzianych ustawą kryteriów niesłużących w istocie określeniu „mieszkańca gminy”, lecz stanowi ograniczenie kręgu „mieszkańców gminy” do osób legitymujących się numerem PESEL, bowiem pomija przypadki, w których mieszkaniec gminy takim kodem nie dysponuje.

O statusie mieszkańca Białej Podlaskiej nie przesądza numer PESEL ale miejsce zamieszkania. Ponadto obowiązku podania numeru PESEL nie można uzasadnić również potrzebą identyfikacji mieszkańca. Wniosek o przeprowadzenie konsultacji społecznych składa się bowiem w drodze papierowej (nie zaś elektronicznej) z podaniem adresu zamieszkania oraz podpisem złożonym przez mieszkańca. Są to dane w wystarczający sposób identyfikujące osobę.

Nie można również pomijać okoliczności, iż wniosek o przeprowadzenie konsultacji społecznych nie łączy się — jak ma to miejsce np. w Budżecie Obywatelskim — z podjęciem decyzji o wydatkach publicznych. Ponadto konsultacje społeczne z samej ich istoty mają charakter opiniodawczy, zaś ich wyniki nie są wiążące. Nie jest więc trafne obwarowanie możliwości zainicjowania przez mieszkańca konsultacji społecznych obowiązkiem podania przez niego numeru PESEL, zaś takie działanie może zniechęcać (zwłaszcza starszych mieszkańców) od angażowania się w życie społeczne.

Należy również zwrócić uwagę na niekonsekwencję Rady Miasta. W przypadku konsultacji społecznych wymagane jest złożenie karty poparcia zawierającej numer PESEL, natomiast wymóg taki nie został już ustanowiony w odniesieniu do listy poparcia obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. W takim przypadku wystarczające jest bowiem podanie przez mieszkańca — oprócz imienia i nazwiska — jedynie adresu zamieszkania oraz potwierdzenie tych danych podpisem. Wydaje się, iż wymóg podania numeru PESEL na karcie poparcia wniosku o konsultacje społeczne należy łączyć z datą przyjęcia przez Radę Miasta uchwały nr VI/61/11. W kwietniu 2010 r. standardy ochrony danych osobowych obywateli RP były na nieporównywalnie niższym poziomie niż ma to miejsce obecnie zwłaszcza w dobie RODO. Wymogu podania numeru PESEL na karcie poparcia wniosku o przeprowadzenie konsultacji społecznych nie przewidują uchwały podjęte w tych sprawach przez Radę Miasta w Siedlcach, Radę Miasta w Białymstoku, Radę Miasta w Toruniu oraz w wielu innych miastach.

Z tych względów w dniu 29 listopada 2021 r. do Rady Miasta Biała Podlaska została złożona petycja o uchylenie §2 ust. 3 pkt 3 załącznika do uchwały nr VI/61/11 Rady Miasta Biała Podlaska z dnia 18 kwietnia 2011 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Miasta Biała Podlaska czyli rezygnację z obowiązku podania numeru PESEL przez mieszkańca, który popiera wniosek o przeprowadzenie konsultacji społecznych.

Prawo do złożenia wniosku o przeprowadzenie konsultacji społecznych w Białej Podlaskiej nie przysługuje organizacjom pozarządowym, co wydaje się wadliwe zważywszy na rolę jaką pełnią te podmioty w rozwoju społeczeństwa obywatelskiego. Proces konsultacji mógłby zostać zainicjowany przez kilka bądź kilkanaście organizacji trzeciego sektora. Przykładowo w Warszawie wniosek taki może złożyć co najmniej 40 organizacji pozarządowych, w Gdyni 10, zaś w Krakowie 8 organizacji.

W konsultacjach społecznych w Białej Podlaskiej mogą brać udział pełnoletni mieszkańcy miasta, jeżeli sprawa dotyczy całego miasta oraz mieszkańcy określonej części obszaru miasta, jeżeli sprawa dotyczy jedynie tej części miasta. Pozytywnie należy ocenić brak ograniczenia w uchwale Rady Miasta z dnia 18 kwietnia 2011 r. formy konsultacji społecznych wyłącznie do otwartych spotkań z mieszkańcami bądź badań ankietowych dostępnych na stronie internetowej miasta i siedzibie UM Biała Podlaska. Otwarty katalog form konsultacji umożliwia ich przeprowadzenie np. on — line lub poprzez zebrania uwag nadesłanych drogą mailową. Ponadto wymagane formy konsultacji mogą wynikać z przepisów prawa powszechnie obowiązującego np. ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji. Liczba osób biorących udział w konsultacjach nie ma wpływu na ich ważność. Wyniki konsultacji podawane są przez Prezydenta na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i na stronie internetowej Miasta w terminie 30 dni od daty ich zakończenia a także przedstawiane są na najbliższej sesji Rady Miasta.

Poniżej zaprezentowano dane dotyczące liczby konsultacji społecznych w wybranych miastach w latach 2018 — 2021.

Jak wynika z zestawienia konsultacje społeczne nie są szczególnie popularną wśród władz Białej Podlaskiej formą angażowania mieszkańców w proces podejmowania decyzji w sprawach lokalnych. Przykładowo w 2018 r. oraz w 2019 r. Prezydent Białej Podlaskiej zarządził jedynie po 3 konsultacje. Dotyczyły one m.in. dokumentu „Analiza kosztów i korzyści związanych z wykorzystaniem, przy świadczeniu usług komunikacji miejskiej, autobusów zeroemisyjnych — projekt do konsultacji społecznych”, projektu Programu Działań na Rzecz Osób z Niepełnosprawnościami na lata 2019 — 2025 „Biała Podlaska — miasto bez barier” oraz projektu uchwały zmieniającej Gminny Program Rewitalizacji miasta Biała Podlaska na lata 2016—2025. Konsultacje zostały przeprowadzone w formie ankiety on — line, spotkań otwartych oraz formularzy konsultacyjnych będących załącznikami do zarządzeń Prezydenta Miasta w sprawie tych konsultacji. Mieszkańcy mogli wnieść swoje uwagi oraz zaproponować zmiany do w/w dokumentów wraz z ich uzasadnieniem.

Podsumowanie wyników konsultacji zaprezentowano w „Informacji o wynikach konsultacji społecznych”. Na podstawie tych dokumentów ustalono, iż mieszkańcy nie skorzystali z możliwości wniesienia uwag w ramach konsultacji społecznych dotyczących świadczenia usług komunikacji miejskiej oraz programu działań na rzecz osób z niepełnosprawnościami.

Z kolei do projektu uchwały zmieniającej Gminny Program Rewitalizacji miasta Biała Podlaska na lata 2016—2025 mieszkańcy wnieśli 6 uwag, zaś w spotkaniu konsultacyjnym oprócz urzędników Urzędu Miasta Biała Podlaska wziął udział przedstawiciel mediów oraz przedstawicielka podmiotu gospodarczego, działającego na terenie miasta.

Najwięcej uwag (39) wpłynęło od mieszkańców w ramach konsultacji społecznych projektu uchwały w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz odstępstw od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych na terenie miasta Biała Podlaska.

W 2021 r. (do dnia 10 listopada) w Białej Podlaskiej zostały przeprowadzone 4 konsultacje społeczne. W tym samym okresie więcej spraw poddano konsultacjom z mieszkańcami m.in. Ełku (29), Gniezna (23), Pabianic (21), Leszna (16), Mielca (11), Stalowej Woli (11), Puław (10), Chełma (7), a nawet ok. 17 — tysięcznego Hrubieszowa (5). Z kolei 4 konsultacje społeczne przeprowadzono w 2021 r. w Łukowie, Lubartowie oraz Ostrołęce. Mniej konsultacji niż w Białej Podlaskiej przeprowadzono w ostatnich latach w Zgierzu (w 2020 r. –1, w 2021 r. — 2), Radzyniu Podlaskim (w latach 2018 — 2021: 2) oraz Włodawie (lata 2018 — 2021: brak konsultacji), jednakże jest to sytuacja wyjątkowa i stan ten nie powinien być punktem odniesienia ani usprawiedliwienia dla małej liczby konsultacji społecznych w Białej Podlaskiej.

Liczba konsultacji jest jednym z parametrów, które mogą być stosowane do porównania poszczególnych miast. Nie mniej istotne znaczenie ma liczba mieszkańców biorących udział w konsultacjach oraz ilość konsultacji przeprowadzonych z inicjatywy mieszkańców (na wniosek). W okresie 2018 — 2021 mieszkańcy Białej Podlaskiej nie wystąpili z inicjatywą przeprowadzenia konsultacji społecznych. Na tym tle należy jednak odnotować, iż konsultacje społeczne przeprowadzane na wniosek członków wspólnoty samorządowej należą do rzadkości. W latach 2018 — 2021 z inicjatywy mieszkańców nie przeprowadzono takich konsultacji m.in. w Białymstoku, Gdyni, Przemyślu, Będzinie, Piekarach Śląskich, Ełku, Tomaszowie Mazowieckim, Pabianicach, Gnieźnie, Zgierzu, Rawiczu, Bełchatowie, Siedlcach.

Konsultacje społeczne mają istotne znaczenie dla rozwoju społeczeństwa obywatelskiego. Władze miasta organizując konsultacje deklarują bowiem, iż stanowisko mieszkańców jest dla nich ważne, ich głos się liczy i są nim zainteresowani. Dzięki temu społeczność lokalna otrzymuje sygnał, iż Prezydentowi Miasta zależy na opinii mieszkańców, zaś członkowie wspólnoty mogą podzielić się z władzą swoimi ocenami. Z kolei rezygnacja z konsultacji społecznych wskazuje na brak takiego zainteresowania i może sugerować, że „władza wie lepiej” co jest korzystne dla miasta i mieszkańców. Nie można również wykluczyć sytuacji, gdy konsultacje zostały zwołane z inicjatywy prezydenta miasta, jednakże faktycznym inicjatorem są mieszkańcy zgłaszający taka potrzebę np. w rozmowach z władzami miasta. Odrębną kategorię konsultacji społecznych stanowią coroczne projekty programów współpracy Gminy Miejskiej Biała Podlaska z organizacjami pozarządowymi. Mieszkańcy nie wnieśli żadnych uwag do tych projektów na rok 2020, na rok 2021 oraz na rok 2022.

3.1.2. Rekomendacje

Trafne byłoby zwiększenie liczby konsultacji społecznych przeprowadzanych w Białej Podlaskiej ponieważ obecnie instytucja ta jest wykorzystywana sporadycznie, rzadziej niż w innych miastach. Rezygnacja z konsultacji może sprawiać wrażenie braku zainteresowania władz miasta opiniami mieszkańców. Z kolei brak wystąpienia przez członków wspólnoty w latach 2018 — 2021 z inicjatywą przeprowadzenia konsultacji wymaga promocji tej instytucji przez urzędników.

Zasadna wydaje się także rezygnacja z obowiązku podania numeru PESEL w liście poparcia wniosku o konsultacje społeczne z inicjatywy mieszkańców. Jak wykazano są to dodatkowe informacje, których gromadzenie nie wynika z przepisów prawa.

Ponadto proponuje się poddanie regulaminu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Miasta Biała Podlaska społecznym konsultacjom. Uchwała Rady Miasta w tej sprawie obowiązuje od ponad 10 lat i jest to wystarczający czas na poddanie tego dokumentu pod ocenę społeczności lokalnej. Przykładowo w Toruniu konsultacje społeczne regulaminu przeprowadza się nie rzadziej niż co 4 lata.

Należy również rozważyć opracowanie Rocznego Planu Konsultacji Społecznych zawierającego wykaz tematów konsultacji. Takie rozwiązanie funkcjonuje m.in. w Opolu i Słupsku i jest to dokument na bieżąco aktualizowany. Narzędzie to przyczynia się do zwiększenia przejrzystości samorządu.

Celowe byłoby również włączenie w proces inicjowania konsultacji społecznych organizacji pozarządowych działających w Białej Podlaskiej. Wymagałoby to dopisania m.in. stowarzyszeń i fundacji do katalogu podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o ich przeprowadzenie.

3.2. Budżet obywatelski

Budżet obywatelski (partycypacyjny) jest szczególną formą konsultacji społecznych czyli jedną z możliwości angażowania wspólnoty w sprawy lokalne. W ramach tej instytucji obywatele poprzez głosowanie decydują o części wydatków budżetu gminy. Mają zatem realny wpływ na sprawy, które dotyczą ich codziennego życia np. infrastrukturę w swoim otoczeniu, kulturę, sport, zdrowie. Może zdecydować czy przeznaczyć pieniądze publiczne na budowę ścieżki rowerowej bądź parkingu czy poprawić stan nawierzchni drogi albo dokonać modernizacji chodnika.

Choć budżet obywatelski (BO) funkcjonował w polskich miastach od wielu lat (pierwszy BO został opracowany w Sopocie w 2011 r.) to istotne znaczenie dla rozwoju tej instytucji miała ustawa z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych. Art. 1 pkt 13 tego aktu prawnego regulujący budżet obywatelski wszedł w życie w dniu 31 stycznia 2018 r. i miał na celu zwiększenie udziału obywateli w procesie kontrolowania oraz funkcjonowania niektórych organów. Obecnie (art. 5 a ustawy o s.g.) utworzenie budżetu obywatelskiego w gminach będących miastami na prawach powiatu jest obowiązkowe, z tym że wysokość budżetu obywatelskiego wynosi co najmniej 0,5% wydatków gminy zawartych w ostatnim przedłożonym sprawozdaniu z wykonania budżetu.

Środki wydatkowane w ramach budżetu obywatelskiego mogą być dzielone na pule obejmujące całość gminy i jej części w postaci jednostek pomocniczych lub grup jednostek pomocniczych. Szczegółowe zasady zgłaszania projektów do BO, ich oceny, reguły przeprowadzania głosowania, ustalania wyników są określane w uchwałach rad gmin (miast). Głosowanie odbywa się w roku poprzedzającym daną edycję BO np. głosowanie na projekty BO 2022 odbyło się w 2021 r. O znaczeniu budżetu obywatelskiego świadczy m.in. obowiązek zawarcia przez prezydenta miasta informacji o tej instytucji w corocznym raporcie o stanie miasta składanym radzie miasta w terminie do dnia 31 maja.

3.2.1. Budżet obywatelski w Białej Podlaskiej

Budżet obywatelski funkcjonował w Białej Podlaskiej zanim obowiązek jego utworzenia został nałożony na władze lokalne na mocy ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych. W 30 marca 2016 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr XVI/23/16 w sprawie potrzeby wprowadzenia procedur i zasad realizacji części budżetu Miasta Biała Podlaska — budżetu obywatelskiego. Treść tego aktu prawa miejscowego odwołuje się do budowania warunków dla rozwoju społeczeństwa obywatelskiego oraz wskazuje na konieczność zagwarantowania w budżecie miasta na rok 2017 środków uzasadniających realizację projektów wybranych w ramach budżetu obywatelskiego. W ocenie radnych środki budżetu miały służyć podnoszeniu jakości życia w Białej Podlaskiej.

Co istotne, uchwała ta była poprzedzona konsultacjami społecznymi z mieszkańcami zarządzonymi przez Prezydenta Miasta w dniu 1 lutego 2016 r. Z kolei w dniu 8 kwietnia 2016 r. Prezydent Miasta wydał zarządzenie nr 79/16 w sprawie Regulaminu Budżetu Obywatelskiego Miasta Biała Podlaska na 2017 rok, w którym określił zasady i tryb przeprowadzania BO. Jak trafnie podkreślono w tym dokumencie, celem BO jest aktywizacja mieszkańców i zachęcenie ich do podjęcia dyskusji o kształtowaniu najbliższego im otoczenia. Natomiast w zarządzeniu z dnia 12 kwietnia 2016 r. Prezydent Miasta powołał zespół do spraw budżetu obywatelskiego oraz ustalił zasady jego działania. Do zadań zespołu należało m.in. przeprowadzanie oceny formalnej propozycji projektów oraz ich ocena pod względem techniczno — finansowym oraz realnych możliwości realizacji. Pierwsze głosowanie (pierwsza edycja — BO 2017) odbyło się w 2016 r. i obejmowało projekty o łącznej kwocie 1 000 000 zł.

Pierwotna koncepcja budżetu obywatelskiego zakładała podział miasta na siedem okręgów w zależności od liczby mieszkańców. Warunkiem formalnym złożenia projektu było zebranie pod nim 30 podpisów i ukończenie 16 lat. Podział miasta na okręgi funkcjonował do 2020 r. zaś w kolejnych edycjach zwiększano kwotę środków przeznaczonych na realizację projektów:

BO 2017 r. — 1 mln zł.

BO 2018 r. — 1 mln zł.

BO 2019 r. — 1,5 mln zł.

BO 2020 r. — 1,6 mln zł.

BO 2021 r. — 1,8 mln zł.

BO 2022 r. — 2 010 mln. zł.

Na tle zaprezentowanego zestawienia należy odnotować, iż władze miasta nie mogą dowolnie ustalać kwoty wydatków zaplanowanych w ramach budżetu obywatelskiego. Ograniczenie wynika bowiem z określenia przez ustawodawcę minimalnego progu tych wydatków w wysokości co najmniej 0,5% wydatków gminy zawartych w ostatnim przedłożonym sprawozdaniu z wykonania budżetu (art. 5 a ust. 5 ustawy o s.g.). Przykładowo kwota 1 800 000 zł. zaplanowana w BO 2021 jedynie nieznacznie przekroczyła ustawowy próg wydatków (1 780 551,07 zł.).

W dniu 15 kwietnia 2019 r. Rada Miasta podjęła uchwałę w sprawie zasad i trybu przeprowadzania Budżetu Obywatelskiego Miasta Biała Podlaska, w której doprecyzowała reguły składania projektów oraz głosowania a także określiła wzory dokumentów np. formularza zgłoszenia projektu. W głosowaniu mógł wziąć udział każdy mieszkaniec niezależnie od wieku. Zmiana ta poszerzyła grupę mieszkańców uprawnionych do udziału w głosowaniu o około 9 tysięcy. Rozwiązanie to należy ocenić pozytywnie ponieważ pozwoliło ono włączyć w proces podejmowania decyzji o życiu miasta i zainteresować sprawami publicznymi mieszkańców, którzy nie ukończyli 16 lat.

Uchwała ta została zastąpiona uchwałą Rady Miasta Biała Podlaska nr XV/29/20 z dnia 29 maja 2020 r. w sprawie wymagań jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami w sprawie budżetu obywatelskiego. Ten akt prawa miejscowego w istotny sposób zmodyfikował reguły dotyczące budżetu obywatelskiego poprzez m.in. rezygnację z podziału miasta na okręgi. Uzasadnieniem decyzji o odstąpieniu od dotychczasowego rozwiązania była ocena, iż podział powoduje rozdrobnienie projektów co skutkuje brakiem możliwości spełnienia oczekiwań mieszkańców z powodu niewielkich środków przypadających na poszczególne obszary.

Ponadto podział ten uniemożliwiał realizację projektów ogólnomiejskich (często nie inwestycyjnych) odpowiadających na potrzeby mieszkańców z różnych części miasta. Rada Miasta wprowadziła zatem nowy podział projektów na małe (łączny koszt realizacji brutto w kwocie od 50 000 zł. do 300 000 zł., zaś łączna kwota zarezerwowana w budżecie obywatelskim na ich realizację wynosiła 1 200 000 zł.) oraz duże (koszt realizacji brutto mieści się w kwocie do 600 000 zł.). Zarówno projekty małe jak i projekty duże mogą dotyczyć wszystkich zadań własnych gminy albo powiatu, z tym, że projekty duże, muszą obejmować zadania inwestycyjne takie jak m.in.: remonty, budowy bądź przebudowy infrastruktury.

Podział ten ma na celu umożliwienie realizacji większych przedsięwzięć inwestycyjnych, bardziej atrakcyjnych dla ogółu mieszkańców i pozwalający na wykorzystanie środków w sposób efektywny i praktyczny z punktu widzenia gminy miejskiej, jednocześnie nie zabiera możliwości realizacji projektów mniejszych odpowiadających na potrzeby lokalnych społeczności czy tzw. miękkich zaspokajających potrzeby określonych grup społecznych zamieszkujących na terenie całego miasta np. seniorzy czy osoby z niepełnosprawnościami.

W głosowaniu mogą brać wszyscy mieszkańcy Białej Podlaskiej figurujący na liście uprawnionych do udziału w budżecie obywatelskim miasta czyli ujęci w bazie danych osób zameldowanych w mieście Biała Podlaska bądź na liście osób wpisanych do rejestru wyborców w mieście Biała Podlaska. Kryterium decydującym o dopuszczeniu do udziału w głosowaniu jest miejsce zamieszkania, zatem osoba będąca mieszkańcem jednakże pominięta na liście uprawnionych, może złożyć oświadczenie o miejscu zamieszkania i dopisać się do tej listy.

Należy odnotować, iż niektóre postanowienia uchwały Rady Miasta z dnia 29 maja 2020 r. zostały uznane za nieważne przez wojewodę lubelskiego, który rozstrzygnięciem nadzorczym nr PN-II.4131.190.2020 z dnia 2 lipca 2020 r. zakwestionował przepisy dotyczące upoważnienia Prezydenta Miasta do określenia innych niż ustalone w uchwale sposobów i terminów głosowania na projekty do budżetu obywatelskiego. W ocenie wojewody to Rada Miasta powinna wyczerpująco uregulować zasady przeprowadzania głosowania w sprawie budżetu obywatelskiego w podjętej uchwale, nie zaś przekazywać upoważnienie do podejmowania działań w tym zakresie organowi wykonawczemu gminy.

W dniu 29 marca 2021 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr XXII/26/21 zmieniającą uchwałę w sprawie wymagań jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami w sprawie budżetu obywatelskiego. Zmiana polegała m.in. na zdefiniowaniu projektu małego (łączny koszt realizacji brutto mieści się w kwocie od 50 000 zł. do 300 000 zł., przy czym łączna kwota zarezerwowana w budżecie obywatelskim na ich realizację wynosi 810 000 zł.) oraz przeznaczeniu pozostałej kwoty 1 200 000 zł. na projekty duże czyli takie, których koszt realizacji brutto mieści się w granicach od 300 001 zł. do 600 000 zł.

3.2.2. Zgłaszanie projektów

Procedura budżetu obywatelskiego ma charakter wieloetapowy i rozpoczyna się wydaniem przez Prezydenta Miasta zarządzenia w sprawie jej przeprowadzenia. Dokument ten określa również harmonogram BO. Kolejnym etapem jest składanie projektów przez mieszkańców. Czynność ta nie jest szczególnie skomplikowana ponieważ wzór formularza zgłoszenia projektu został określony w uchwale Rady Miasta z dnia 29 marca 2021 r. Dokument ten zawiera informacje m.in. o celu projektu, jego opis oraz uproszczony kosztorys. Załącznikiem do formularza jest m.in. mapa lokalizacji z zaznaczonym zakresem projektu oraz kosztorys, w którym należy uwzględnić dokumentację projektową. Projekt może obejmować wyłącznie te zadania, które należą do zadań własnych miasta Biała Podlaska. Formularz zgłoszenia projektu może zostać złożony w formie papierowej w UM Biała Podlaska bądź za pośrednictwem platformy e-PUAP. Natomiast władze miasta nie umożliwiły mieszkańcom składania projektu za pośrednictwem aplikacji, co jest skutecznym i praktycznym rozwiązaniem stosowanym w innych miastach (np. Łomża, Ostrołęka).

Pozytywnie należy ocenić brak w Białej Podlaskiej — występującego w innych miastach np. Bydgoszczy — ograniczenia liczby projektów, które mogą zostać zgłoszone przez mieszkańca a także dopuszczenie możliwości złożenia jednego projektu przez kilka osób. Oczywiście autor projektu powinien zdawać sobie sprawę, że zgłoszenie przez niego kilku projektów może łączyć się z ich utrudnioną promocją (skoro mieszkaniec może zagłosować jedynie na jeden z nich), a w konsekwencji pozbawieniem możliwości wygrania głosowania.

Natomiast wątpliwości może budzić wymóg poparcia projektu przez co najmniej 40 uprawnionych mieszkańców miasta. Ustalenie przez Radę Miasta takiego progu wyróżnia negatywnie Białą Podlaską na tle innych polskich miast, które ustaliły wymogi w tym zakresie na mniejszą liczbę. Przykładowo w Bydgoszczy wystarczające jest zebranie jedynie jednego głosu poparcia, zaś projektodawca jest jednocześnie osobą popierającą projekt, we Wrocławiu 2 głosów poparcia projektu, w Ostrołęce 20 głosów poparcia, w Poznaniu i Łomży 10 takich głosów. Z drugiej strony obowiązek uzyskania poparcia przez 40 mieszkańców stawia Białą Podlaską na równi z Warszawą (projekty ogólnomiejskie), w której również należy zabrać 40 podpisów, co biorąc pod uwagę liczbę mieszkańców w obu miastach może budzić uzasadnione wątpliwości. Bardziej rygorystyczne zasady obowiązują w Tarnowie (wymóg 100 podpisów), ale taka sytuacja należy do wyjątków.

Jak trafnie zauważyła NIK w wynikach kontroli „Funkcjonowanie budżetów partycypacyjnych (obywatelskich)” „wprowadzając wymóg zbierania podpisów osób popierających projekt ogranicza się liczbę składanych wniosków. Niektórzy mieszkańcy mający ciekawe i istotne społecznie pomysły nie chcą bowiem angażować się w sporządzanie list poparcia swoich propozycji. Należy również mieć na uwadze, że pełna weryfikacja jakości i wartości projektu dla lokalnej społeczności następuje na etapie głosowania nad projektami, a nie ich powstawania”.

Ustalenie tak rygorystycznego limitu (40 podpisów) należy rozpatrywać łącznie z innym wymogiem czyli ustaleniem w uchwale Rady Miasta minimalnego progu projektu małego na 50 tys. zł. Te dwa warunki analizowane łącznie prowadzą do wniosku o zbyt rygorystycznym, formalistycznym podejściu do BO Białej Podlaskiej.

Złożenie projektu przez mieszkańca nie jest równoznaczne z jego przyjęciem i możliwością oddania głosu na ten projekt. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w zaprezentowanych poniżej danych.

Poza pierwszą edycją (BO 2017), w kolejnych mieszkańcy zgłosili zbliżoną liczbę projektów. Z zestawienia wynika, iż projekty mieszkańców są przygotowane na dobrym poziomie, zaś jedynie nieliczne z nich nie spełniają warunków formalnych. Stan ten należy ocenić pozytywnie, zaś Biała Podlaska wyróżnia się pozytywnie na tle innych miast. Przykładowo w BO 2022 Puław mieszkańcy złożyli 47 projektów, zaś jedynie 27 z nich dopuszczono do głosowania. Z kolei w BO 2022 Przemyśla mieszkańcy zgłosili 85 projektów, a pozytywnie zweryfikowano jedynie 60 z nich. Nie można jednak nie zauważyć, iż są również takie miasta, w których wszystkie (BO 2022 Międzyrzeca Podlaskiego — 6 projektów) bądź prawie wszystkie (BO 2022 Zamościa 46 projektów zaopiniowanych pozytywnie, 1 projekt odrzucony) projekty zostały dopuszczone do głosowania.

Co istotne, pomimo negatywnej oceny projektu pod względem zgodności z prawem, wykonalności technicznej oraz spełnienia kryteriów formalnych autor może złożyć odwołanie do Prezydenta Miasta Biała Podlaska w ciągu 5 dni roboczych od dnia ogłoszenia oceny. Prezydent Miasta rozpatruje odwołanie w terminie 14 dni informując o swojej decyzji autora projektu. W procedurze BO 2022 początkowo 4 projekty zostały ocenione negatywnie (m.in. inwestycje niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego), zaś w wyniku odwołania jeden projekt został dopuszczony do głosowania.

Wątpliwości może budzić jednak brak informacji o argumentacji, która doprowadziła do zmiany decyzji o kwalifikacji projektu. Skoro mieszkańcy mogli zapoznać się z uzasadnieniem komisji oceniającej projekty, a zaprezentowane przez nią powody odrzucenia wniosku np. „Park linowy i trampoliny Pod Dębami” są istotne i obejmują m.in. zmianę statusu obecnego parku (w ocenie komisji: „ze względu na zapewnienie bezpieczeństwa użytkowników teren zabawy należałoby ogrodzić co sprawi, że z ogólnodostępnej, spokojnej enklawy zieleni z drogocennym drzewostanem powstanie teren zamknięty o ściśle ukierunkowanym charakterze. Jakakolwiek ingerencja w tym obszarze pozbawi teren jego wszechstronnych funkcji wypoczynkowych zawężając potencjalne grono użytkowników”) to mieszkańcy powinni poznać przyczyny zmiany stanowiska komisji. Jest to tym bardziej uzasadnione w sytuacji gdy autorzy projektu zakwestionowali pogląd o „spokojnej enklawie” uznając, iż jest to miejsce do spożywania alkoholu i toaleta dla czworonogów. Brak zamieszczenia informacji o powodach zmiany decyzji komisji oceniającej projekty BO 2022 ma negatywny wpływ na możliwość prowadzenia debaty publicznej w tym zakresie.

Wątpliwości budzi również ustalenie przez Radę Miasta minimalnej wartości projektu małego na 50 tys. zł. Jest to warunek formalny projektu, co oznacza, iż projekt o znaczeniu publicznym o niższej wartości nie może zostać w ogóle poddany pod ocenę społeczności lokalnej w ramach BO. To mieszkańcy powinni decydować czy dany pomysł zasługuje na uznanie i na realizację z ich pieniędzy (podatków), nawet jeżeli jego wartość jest stosunkowa niewielka np. 25 tys. zł. Niewątpliwie ustalenie dolnej granicy projektu na tak wysokim poziomie ułatwia pracę urzędnikom UM Biała Podlaska (mniejsza ilość projektów podlegających analizie i ocenie formalnej), jednakże utrudnia to znacząco aktywny udział w BO mieszkańców, wykluczając a priori niektóre cenne projekty, pomimo ich społecznej akceptacji i poparcia. Takie ujęcie nie przyczynia się do poprawy jednego z celów BO tj. budowy społeczeństwa obywatelskiego oraz wzrostu zaangażowania społecznego obywateli. Władze miasta powinny zachęcać mieszkańców do aktywności, inicjowania pomysłów, a nie zniechęcać ich i tworzyć formalne bariery na tak rygorystycznym poziomie.

Biała Podlaska wyróżnia się negatywnie na tle innych polskich miast, zaś tak wysoki próg ustalony dla projektów małych (dwukrotnie wyższy niż w Krakowie — próg 25 tys. zł. przy liczbie mieszkańców ok. 700 tys. i pięciokrotnie wyższy niż w Opolu — próg 10 tys. zł. przy liczbie mieszkańców ok. 128 tys.) w mieście o niewielkiej liczbie mieszkańców nie tylko wyklucza niektóre inicjatywy obywateli, zniechęcając ich do aktywności, ale może też prowadzić do zawyżania przez mieszkańców planowanego kosztu realizacji projektu w celu spełnienia warunku formalnego ustalonego dla projektu tj. osiągnięcia progu 50 000 zł.

W dniu 14 czerwca 2021 r. do Rady Miasta wpłynęła petycja o zmianę uchwały z dnia 29 maja 2020 r. poprzez usunięcie minimalnego progu wartości projektu małego zgłaszanego w ramach Budżetu Obywatelskiego bądź ustalenie minimalnej wartości projektu małego na 20 tys. zł. jednakże została ona rozpatrzona negatywnie. W ocenie Rady Miasta ustalenie wartości minimalnego progu projektu małego na poziomie 50 tys. zł. jest uzasadnione doświadczeniami dotychczasowych edycji budżetu obywatelskiego oraz względami organizacyjnymi pracy urzędu i poszczególnych jego wydziałów, zaś rozdrobnienie projektów mogłoby doprowadzić do konieczności zrealizowania w ciągu jednego roku bardzo dużej ilości projektów (czasochłonność procesu). Jak jednak zaznaczono skutkiem wprowadzenia formalnych barier może być ograniczenie liczby projektów składanych przez mieszkańców. Przykładowo w BO 2022 Chełma mieszkańcy głosowali na 41 projektów (wystarczające jest uzyskanie poparcia projektu jedynie przez 2 mieszkańców).

Natomiast pozytywnie należy ocenić stosowaną w Białej Podlaskiej praktykę kierowania przez Prezydenta Miasta imiennych podziękowań dla autorów projektów dopuszczonych do głosowania w ramach BO. Jest to wyraz docenienia zaangażowania mieszkańców.

3.2.3. Głosowanie