Przepisy regulujące działalność instytucji kultury są źródłem licznych sporów interpretacyjnych, zwłaszcza pomiędzy organizatorami a dyrektorami. Rozbieżne stanowiska dotyczą w szczególności uprawnień organizatora wobec instytucji i jej dyrektora.

W ostatnich kilku latach w sądach administracyjnych, a także powszechnych, zapadło kilka istotnych dla instytucji kultury wyroków potwierdzających ich autonomię i odrębność względem organizatora. Należą do nich m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 15 września 2020 r. (II SA/Rz 41/20), wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 25 marca 2021 r. (sygn. akt IV SA/Po 1643/20), czy wreszcie Wyrok NSA z 18 stycznia 2022 r. (III OSK 891/21). Przywołać warto również wyrok Sądu Rejonowego w Inowrocławiu z 2 marca 2020 r. (IV P 74/19), który wprost wskazuje zakres uprawnień organizatora w stosunku do dyrektora instytucji kultury.

Świadomość tych znaczących rozstrzygnięć w środowisku kultury rośnie. Wyroki te są często cytowane w uzasadnieniach rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów uchylających uchwały dotyczące nadania statutów instytucjom kultury, a także w specjalistycznych artykułach czy na szkoleniach. Niestety, nie zmienia to faktu, że w wielu samorządach nadal dochodzi do nadużyć organizatorów wobec instytucji i ich dyrektorów.

W wielu instytucjach kultury nadal obowiązują statuty zawierające przepisy rażąco niezgodne z prawem, które ograniczają ich autonomię. Problemem w tym kontekście jest także nieskuteczny i niejednolicie działający nadzór wojewodów nad samorządami. W niektórych województwach Wydziały Prawne i Nadzoru urzędów wojewódzkich bardzo restrykcyjnie kontrolują statuty nadawane instytucjom kultury przez samorządy. W innych natomiast można odnieść wrażenie, że nikt nie analizuje tego typu uchwał.

Niejednokrotnie wadliwe przepisy statutów są następnie przenoszone do umów określających warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. Przez wiele lat dystrybutorem niezgodnych z prawem i szkodliwych wzorów umów oraz statutów instytucji kultury było Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego, które publikowało je na swojej stronie internetowej. Dokumenty te, wyrządzające przez lata niepowetowane szkody instytucjom kultury, zniknęły dopiero po mojej interwencji na blogu MenedżerKultury.pl.

Wszystko to powoduje, że praca dyrektora instytucji kultury nadal przypomina pływanie w tzw. mętnej wodzie, a wchodzenie w spór z organizatorem to niemal proszenie się o kłopoty i “chodzenie po kruchym lodzie”.

Jak kruchy jest ten lód przekonują się dyrektorzy, którzy zostali odwołani w sposób niezgodny z prawem, do czego zwłaszcza po ubiegłorocznych wyborach samorządowych dochodzi dość często. Dzieje się tak najprawdopodobniej dlatego, że wielu samorządowców zakłada, że “opłaca się” bezprawnie wyrzucić dyrektora z pracy i po czasie zapłacić mu trzykrotność pensji (z budżetu instytucji), bo nie ma żadnej sankcji w stosunku do organizatorów, którzy w sposób świadomy łamią prawo. Nie zdarzyło się bowiem dotychczas, aby jakiemukolwiek organizatorowi instytucji kultury w Polsce postawiono zarzut nadużycia władzy określonego w art. 231 Kodeksu karnego: “Funkcjonariusz publiczny, który, przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3”.

Być może wkrótce to się zmieni, zwłaszcza, że orzecznictwo sądowe pozostawia coraz mniej wątpliwości co do procedury odwołania dyrektora instytucji kultury. Wymienić w tym kontekście należy przede wszystkim wyrok NSA z 8 marca 2023 r. (II OSK 2492/21) dotyczący odwołania dyrektora jednej z państwowych instytucji kultury przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Wyrok ten potwierdził nie tylko, że ocena czy w konkretnym przypadku przesłanki do odwołania dyrektora zostały spełnione, nie może mieć charakteru dowolnego i arbitralnego, ale wskazał wprost, że organizator powinien wyjaśnić, które z nich w konkretnych okolicznościach podlegały zastosowaniu, a swoje działanie właściwie udokumentować celem umożliwienia jego ewentualnej weryfikacji przez sąd administracyjny.

Powyższe obserwacje po raz kolejny potwierdzają, że kierowanie instytucją kultury w Polsce wymaga umiejętności poruszania się w gąszczu przepisów, po bezdrożach luk prawnych i manowcach interpretacji. Mam nadzieję, że kolejna, piąta wersja poradnika „Samorządowa instytucja kultury. Instrukcji obsługi” pomoże w nawigowaniu w tym trudnym terenie, a przede wszystkim doposaży dyrektorów w argumenty w dyskusjach z urzędnikami samorządowymi i pomoże ograniczać liczbę kryzysów w relacjach z organizatorami.

Przypomnę, że pierwsze wydanie książki ukazało się w 2017 r. Drugie, znacznie poszerzone oraz zaktualizowane w związku z nowelizacją Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, trafiło do czytelników na początku 2020 r. Kolejne duże aktualizacje zostały dokonane w 2021 i 2022 r.

Począwszy od pierwszego wydania „Instrukcja” stała się niezbędnikiem wykorzystywanym w codziennej pracy przez liczną grupę dyrektorów samorządowych instytucji kultury, a także pracowników wydziałów kultury w urzędach administracji samorządowej. Najnowsze wydanie „Instrukcji” zostało wzbogacone o tematy, których zabrakło w poprzednich wydaniach, a także poprawione i zaktualizowane o najnowsze orzeczenia i rozstrzygnięcia.

Analogicznie jak poprzednie wydania, niniejsza publikacja dokonuje przeglądu kluczowych orzeczeń z ostatnich lat i odpowiada na bardzo konkretne i bardzo praktyczne pytania dotyczące prowadzenia działalności kulturalnej w formie instytucji kultury. Omawia rzeczywiste przypadki i z tego powodu niemal każdy fragment książki odwołuje się do aktu prawnego, orzeczenia sądu, rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody lub innego wiarygodnego źródła.

Pomimo staranności z jaką została przygotowana ta publikacja zastrzec należy, że zawarte w niej treści należy traktować jako zbiór niewiążących opinii, które mogą być pomocne w pracy dyrektorów instytucji kultury. Nie należy traktować ich jako oficjalnej interpretacji przepisów prawa regulujących działalność kulturalną. Należy również liczyć się z tym, że w polskich sądach zapadają również wyroki rozbieżne, a nawet sprzeczne z dominującą linią orzeczniczą prezentowaną w tej publikacji. W tym kontekście posługując się “Instrukcją” warto pamiętać że, co do zasady w Polsce nie mają mocy precedensów. Konstytucja RP zawiera bowiem zamknięty katalog źródeł prawa, który nie zawiera precedensu. Nawet jeżeli konkretny sąd orzeknie w określony sposób, nie oznacza to co do zasady związania tym rozstrzygnięciem innego sądu.

Mam nadzieję, że kolejne wydanie “Instrukcji” będzie wartościowym narzędziem wspierającym dyrektorów instytucji kultury w codziennej pracy, zwłaszcza tych, którzy objęli stanowiska w ostatnich kilku latach. Przede wszystkim jednak liczę na to, że przyczyni się do budowania bardziej transparentnych i zgodnych z prawem relacji pomiędzy instytucjami a organizatorami instytucji kultury w Polsce.

Publikacja powstała bez udziału środków publicznych. Została napisana i zredagowana bez wsparcia sztucznej inteligencji.

Paweł Kamiński

Wrocław, luty 2025 r.

Tworzenie instytucji kultury

Kto może utworzyć instytucję kultury?

O ile działalność kulturalną może prowadzić praktycznie każdy tj. osoba prawna, osoba fizyczna oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 3 ust. 1 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej), to tworzenie instytucji kultury jest zastrzeżone tylko dla niektórych podmiotów.

Zgodnie z art. 8 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej państwowe instytucje kultury, nie będące przedmiotem tej publikacji, mogą tworzyć ministrowie oraz kierownicy urzędów centralnych.

Tworzenie samorządowych instytucji kultury jest kompetencją jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 9 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym.

Podmioty tworzące instytucje kultury, zarówno państwowe jak samorządowe, nazywane są przez ustawodawcę organizatorami (art. 10 ust. 1 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej).

Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym (art. 9 ust. 2). Nie oznacza to jednak, że w każdej gminie musi istnieć np. dom lub ośrodek kultury. W Ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie istnieje zapis, który zmuszał by samorządy do tworzenia takiej instytucji. Jednocześnie art. 19 Ustawy o bibliotekach wprost narzuca samorządom obowiązek prowadzenia na swoim obszarze działania co najmniej jednej biblioteki publicznej, wraz z odpowiednią liczbą filii i oddziałów oraz punktów bibliotecznych. W związku z tym, niektóre samorządy nie tworzą innych instytucji kultury niż biblioteki uznając, że prowadząc bibliotekę realizują obowiązek określony w art. 9 ust. 3. Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jednolity Dz. U. 2020 poz. 194)

https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/DocDetails.xsp?id=wdu19911140493

Jakim dokumentem należy utworzyć instytucję kultury?

Aby powołać do życia instytucję kultury organizator musi wydać akt o utworzeniu instytucji kultury. W przypadku samorządowych instytucji kultury jest to uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, tj. rady gminy, rady miejskiej, rady powiatu lub sejmiku województwa.

Jak wskazuje art. 11 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej uchwała o utworzeniu instytucji kultury musi określać jej przedmiot działania, nazwę i siedzibę, a także to, czy dana instytucja kultury jest instytucją artystyczną w rozumieniu przepisów Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Instytucjami artystycznymi są według ustawy instytucje kultury powołane do prowadzenia działalności artystycznej w dziedzinie teatru, muzyki, tańca, z udziałem twórców i wykonawców, w szczególności: teatry, filharmonie, opery, operetki, orkiestry symfoniczne i kameralne, zespoły pieśni i tańca oraz zespoły chóralne.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej akt o utworzeniu instytucji wraz ze statutem jest podstawą działania instytucji kultury.

Rejestr instytucji kultury

Zgodnie z art. 14 ust. 1. Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej instytucje kultury uzyskują osobowość prawną i mogą rozpocząć działalność z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora. Instytucja kultury podlega wpisowi do rejestru z urzędu.

Ustawa określa zakres danych, które są gromadzone w rejestrze. Są to następujące dane:

1) oznaczenia instytucji kultury, w szczególności podmiotu, z którym organizator wspólnie prowadzi instytucję kultury, oraz imię i nazwisko pełnomocnika organizatora dokonującego wpisu;

2) organizacji instytucji kultury, w szczególności:

a) imię i nazwisko dyrektora instytucji kultury i jego zastępców albo oznaczenie osoby fizycznej, której powierzono pełnienie obowiązków dyrektora, albo której powierzono zarządzanie instytucją kultury,

b) imiona i nazwiska pełnomocników instytucji kultury uprawnionych do dokonywania czynności prawnych w imieniu instytucji oraz zakres ich upoważnień,

c) imię i nazwisko pełnomocnika organizatora dokonującego wpisu;

3) dotyczące mienia instytucji kultury, w szczególności imię i nazwisko pełnomocnika organizatora dokonującego wpisu;

4) połączenia, podziału i likwidacji instytucji kultury, w szczególności imię i nazwisko likwidatora oraz imię i nazwisko pełnomocnika organizatora dokonującego wpisu.

Sposób prowadzenia i udostępniania rejestru instytucji kultury, w tym zakres danych zamieszczanych w rejestrze, tryb dokonywania wpisów, zmian i wykreśleń wpisów oraz wzór księgi rejestrowej określa Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawie sposobu prowadzenia i udostępniania rejestru instytucji kultury.

Akta rejestrowe nie mogą być wynoszone poza miejsce ich przechowywania. Rejestr, informację o rejestrze oraz sposobie udostępniania danych w nim zawartych zamieszcza się w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie organizatora. Dane zawarte w rejestrze udostępnia się przez otwarty dostęp do zawartości rejestru lub wydanie odpisu z rejestru albo księgi rejestrowej. Udostępnianie danych zawartych w rejestrze w formie odpisu jest bezpłatne i odbywa się przez stronę Biuletynu Informacji Publicznej organizatora.

Każdy ma prawo przeglądać w godzinach urzędowych akta rejestrowe oraz księgi rejestrowe instytucji kultury. Organizator prowadzący rejestr instytucji kultury ma obowiązek wydać urzędowo poświadczony odpis każdemu, kto zwróci się z wnioskiem o jego wydanie.

Odpis z rejestru instytucji kultury może być pełny lub skrócony. Odpis pełny zawiera treść wszystkich wpisów dokonanych w księdze rejestrowej. Odpis skrócony zawiera treść aktualnych wpisów dokonanych w rejestrze. Odpisy muszą być opatrzone datą, pieczęcią urzędową oraz podpisem osoby, która je sporządziła, z podaniem jej imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego. Odpis przesyła się wnioskodawcy w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku, na adres wskazany we wniosku, przesyłką poleconą lub przekazuje się osobiście wnioskodawcy albo osobie przez niego upoważnionej, za pisemnym potwierdzeniem odbioru. Odpis może być przesłany również w postaci dokumentu elektronicznego.

Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawie sposobu prowadzenia i udostępniania rejestru instytucji kultury (Dz. U. 2012 poz. 189)

http://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/DocDetails.xsp?id=WDU20120000189

Jakie są obowiązki organizatora wobec tworzonej instytucji kultury?

Zgodnie z art. 12 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej organizator zapewnia instytucji kultury środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzona.

Jeżeli tworzona instytucja ma mieć status biblioteki lub jedną z form działalności będzie działalność biblioteki publicznej lista obowiązków organizatora wobec instytucji jest bardziej szczegółowa. Zgodnie z art. 9 ust. 1 Ustawy o bibliotekach organizator ma obowiązek zapewnić bibliotece w szczególności lokal oraz środki na: wyposażenie, prowadzenie działalności bibliotecznej, zwłaszcza zakup materiałów bibliotecznych oraz doskonalenie zawodowe pracowników.

Jeszcze inaczej obowiązki organizatorów definiuje Ustawa o muzeach. Zgodnie z art. 4 organizatorzy muzeów są zobowiązani zapewnić im: środki potrzebne do utrzymania i rozwoju muzeum, bezpieczeństwo zgromadzonym zbiorom oraz nadzór nad muzeum.

Statut instytucji kultury

Nadawanie statutu instytucji kultury

Statut instytucji kultury nadaje organizator. Upoważnienie do nadania statutu instytucji kultury przez organizatora zawiera z art. 13 ust. 1 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Analogicznie, jak w przypadku aktu o utworzeniu instytucji kultury, statut samorządowej instytucji kultury nadaje organ stanowiący w drodze uchwały. Nadanie statutu jest ustawowym obowiązkiem organizatora.

Czy można utworzyć instytucję kultury i nadać jej statut jedną uchwałą?

Nie jest możliwe podjęcie przez radę jednej uchwały, w której postanowi ona zarówno o utworzeniu instytucji kultury, jak i nadaniu jej statutu. Dzieje się tak ze względu na wspomniany, odmienny charakter tych norm.

Akt utworzenia instytucji kultury nie stanowi aktu prawa miejscowego. Przepisy uchwały o utworzeniu instytucji kultury adresowane są wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych gminie, co stanowi podstawę do zaliczenia ich do norm prawa wewnętrznie obowiązującego. Bezpośrednim adresatem przepisów takiej uchwały nie jest bowiem społeczność lokalna — jej przepisy nie przesądzają o sposobie wykonywania zadań na rzecz mieszkańców, nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących (te kwestie reguluje Statut utworzonej jednostki). Jest to więc typowy akt normatywny kierownictwa wewnętrznego, mający moc wiążącą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego.

Tymczasem statut uznawany jest za akt prawa miejscowego, co wynika z art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, według którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych.

Jak wskazał NSA w 2009 r. zgodnie z art. 13 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. Przepis ten upoważnia do wydania przepisów powszechnie obowiązujących na terenie gminy, zaś takim aktem jest statut instytucji kultury, będący normatywnym aktem wykonawczym należącym do prawa miejscowego. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ogłoszenie takiego aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Według art. 4 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt określi termin dłuższy.

Oznacza to, że statut instytucji kultury wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jednocześnie uzależnienie wejścia w życie aktu o utworzeniu instytucji kultury od upływu odpowiedniego terminu od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym — odwrotnie niż w przypadku statutu — nie znajduje uzasadnienia.

Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity Dz. U. 2019 poz. 1461)

https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/DocDetails.xsp?id=WDU20190001461

Wyrok NSA z 20 marca 2009 r. — sygn. akt II OSK 1526/08

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/EBE15DFFCB

ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NR NPII.4131.1.13.2024 WOJEWODY ŚLĄSKIEGO z dnia 26 stycznia 2024 r.

https://dzienniki.slask.eu/legalact/2024/934/

Co musi zawierać statut instytucji kultury?

Wszystkie unormowania uchwały w sprawie nadania statutu muszą precyzyjnie i w sposób pełny realizować delegację ustawową a jednocześnie nie mogą swym zakresem przekraczać jej granic. To znaczy, że statut powinien zawierać dokładnie to, co wskazuje przepis ustawy. Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy statut zawiera:

1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury;

2) zakres działalności;

3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania;

4) określenie źródeł finansowania;

5) zasady dokonywania zmian statutowych;

6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić.

Należy zwrócić uwagę, że wszystkie unormowania uchwały w sprawie nadania statutu muszą precyzyjnie i w sposób pełny realizować delegację ustawową, a jednocześnie nie mogą swym zakresem przekraczać jej granic. To znaczy, że statut powinien zawierać dokładnie to, co wskazuje przepis art. 13 ust. 2 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Jeśli instytucja kultury jest biblioteką, to należy również uwzględnić art. 11 ust. 3 Ustawy o bibliotekach. Organizator ma obowiązek formułowania postanowień zawartych w uchwale podejmowanej na podstawie przepisu ustawowego jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. To oznacza, że organizator nie może wprowadzać do statutu zapisów, które przekraczają lub modyfikują zakres upoważnienia określony ustawą.

Jak zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 2019 r. przepis art. 13 ust. 2 zawiera zamknięty katalog zagadnień wymagających uregulowania w akcie wykonawczym. Zadaniem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, wydającego przepisy powszechnie obowiązujące, jest pełna realizacja upoważnienia ustawowego, wyczerpująca zakres przekazanych przez ustawodawcę uprawnień. Brak w tym przypadku podstaw do regulacji niepełnej i niedookreślonej. Niespełnienie którejkolwiek z przesłanek w niej zawartych skutkuje zawsze nieważnością uchwały.

Wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2019 r. — sygn. akt II SA/Ol 518/19 —

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/4F837ECF0D

Jak przypomniał w wyroku z 2022 r. NSA konstytucyjna formuła wydawania aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie oznacza, że akty prawa miejscowego są stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie i to upoważnienia wyraźnego. Tylko organy władzy ustawodawczej samoistnie mogą stanowić normy prawne powszechnie obowiązujące. Wszystkie inne organy mogą je stanowić tylko z upoważnienia ustawy, muszą legitymować się wyraźnie udzielonym upoważnieniem, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych. Rada miejska nie jest prawodawcą samodzielnym, tak jak parlament i może stanowić normy prawne działając tylko w granicach przyznanych jej wyraźnych kompetencji. Tym samym uchwalając statuty jako akty tworzące jednostki organizacyjne organ stanowiący gminy nie może regulować szczegółowych kwestii odmiennie niż wynika to z przepisów ustawowych. Tym samym brak któregokolwiek z obligatoryjnych postanowień statutu prowadzi do uznania, że tak podjęta uchwała zawiera wadę istotną, uzasadniającą wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Wyrok NSA z 18 stycznia 2022 r. — sygn. akt III OSK 891/21

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/3F010E7745

Statut instytucji kultury, co do zasady, nie może też powtarzać rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych. Jak wskazał WSA w Łodzi w wyroku z 2017 r. powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze, bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, bowiem trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się bowiem, że naruszenie powyższych zasad techniki prawodawczej stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego), co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy.

Wyrok WSA w Łodzi z 8 lutego 2017 r. — sygn. akt III SA/Łd 35/17

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/F3025D1DAB

Wskazanie siedziby instytucji kultury

Zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 1 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej statut instytucji kultury musi zawierać nazwę, teren działania i siedzibę instytucji.

Przyjmuje się, że siedzibą instytucji jest miejscowość, w której rezyduje organ zarządzający, natomiast terenem działania jest obszar, na którym działalność instytucji się odbywa. Teren działania jest pojęciem zakresowo szerszym i może być określony również jako teren całego kraju, a także zagranica.

Niewskazanie w statucie siedziby jest niezgodne z ustawą i powinno skutkować jego unieważnieniem. Stało się tak np. w przypadku statutu Willi Lentza w Szczecinie. Siedziba instytucji została wskazana przez Radę Miasta Szczecin jedynie w akcie założycielskim, tj. uchwale o utworzeniu instytucji. Natomiast w statucie znalazł się tylko zapis określający teren działania. Jak stwierdził WSA w Szczecinie w 2021 r. ranga statutu jako dokumentu, który stanowi podstawę działania instytucji kultury, przesądza o tym, że brak jakiegokolwiek elementu przewidzianego przepisami ustawy stanowi naruszenie prawa i to naruszenie istotne. Gdyby bowiem ustawodawca uznał, że wystarczającym jest wskazanie siedziby instytucji w akcie założycielskim, to dałby temu wyraz w przepisach ustawy. Skoro jednak ustawodawca w tym samym akcie prawnym uznał, że siedziba powinna być wskazana zarówno w akcie założycielskim jak i w statucie, to oznacza, że formułując powyższe dokumenty organizator nie mógł wskazania siedziby w żadnym z nich pominąć.

Wyrok WSA w Szczecinie z 22 lipca 2021 r. — sygn. akt II SA/Sz 214/21

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/40F93D36EE

Jednocześnie wskazać należy, że przepisy nie wymagają aby wskazanie siedziby było uszczegółowione i precyzyjne co do miejsca (budynku), tj. konkretnego adresu (ulicy, numeru). Przyjmuje się, zgodnie z art. 41 Kodeksu cywilnego, że siedzibą osoby prawnej jest miejscowość, w której ma siedzibę jej organ zarządzający. Pogląd ten w odniesieniu do instytucji kultury potwierdził NSA w wyroku z 2023 r. Jak wskazał sąd, nie jest w szczególności racjonalne, aby siedzibę instytucji kultury trzeba było określać z użyciem adresu. Nazwy ulic mogą ulegać zmianie, budynki, w których mieszczą się utworzone instytucje kultury mogą być przebudowywane i otrzymywać nowe oznaczenie adresowe, instytucje te mogą zmieniać swoje siedziby budynkowe wedle bieżących potrzeb, mogą także użytkować więcej niż jeden budynek, a te mogą być oznaczone różnymi adresami. Takie okoliczności wymagałyby każdorazowo zmiany statutu instytucji kultury.

Wyrok NSA z 18 lipca 2023 r. — sygn. akt II OSK 2685/22

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/34C827E906

Wskazanie ustaw i rozporządzeń, na podstawie których działa instytucja kultury

W przeszłości bardzo często w statutach różnych instytucji umieszczano katalog aktów prawnych, na podstawie których prowadzi działalność dany podmiot. Nie jest to właściwa praktyka i wprowadzenie takich zapisów do statutu instytucji kultury powinno skutkować jego unieważnieniem.

Przykładem takiej sytuacji było m.in. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z 2016 r. unieważniające uchwałę Rady Miejskiej Olszyny w sprawie nadania statutu gminnemu ośrodkowi kultury. Zgodnie z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są także akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przepisy rozdziału III Konstytucji RP wyraźnie wskazują hierarchię aktów prawnych. W świetle tych przepisów ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od aktów prawnych organów jednostek samorządu terytorialnego. Ustanowiony w ustawie zasadniczej, zamknięty katalog źródeł prawa skonstruowany jest jednocześnie w oparciu o zasadę hierarchiczności. Z zasady tej wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. W razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu.

Oznacza to również, że w akt wydany przez radę gminy (a więc np. statut instytucji kultury) na podstawie upoważnienia ustawowego, nie może stanowić podstawy prawnej obowiązywania ustaw i rozporządzeń. Tego typu regulacje dopuszczalne są jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. Niedopuszczalne jest wskazywanie w akcie prawa miejscowego na podstawie jakich ustaw i rozporządzeń działać ma jednostka organizacyjna gminy.

Rozstrzygnięcie Nadzorcze NR NK-N.4131.96.3.2016.JB Wojewody Dolnośląskiego z 1 lutego 2016 r.

https://edzienniki.duw.pl/legalact/2016/842/

W tego typu sprawach wielokrotnie wypowiadały się sądy. Przykładem takiego orzeczenia może być wyrok WSA we Wrocławiu dotyczący skargi Gminy Wrocław na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego, który m.in. z tego powodu stwierdził nieważność uchwały w sprawie nadania nowego brzmienia statutowi Wrocławskiego Centrum Zdrowia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej.

Wyrok WSA we Wrocławiu z 5 kwietnia 2012 r. — IV SA/Wr 81/12

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/65BE9D54FD

Stanowisko to potwierdził również NSA, który w 2022 r. badał statut Miejskiego Domu Kultury „Kazimierz” w Sosnowcu w województwie śląskim. Jak stwierdził sąd, umieszczenie w statucie enumeratywnego wykazu aktów prawnych, na podstawie których działa instytucja stanowi naruszenie prawa z tego powodu, że zawiera on zamkniętą listę ustaw i innych aktów. Sporządzenie takiej zamkniętej listy skutkuje tym, że mogą zostać pominięte inne akty prawne, w oparciu o które funkcjonuje instytucja kultury. Jak wskazał sąd, takim przykładem jest pominięcie w tym wykazie Kodeksu cywilnego lub Kodeksu pracy. Tym samym o ile stanowiłoby nieistotne naruszenie prawa zamieszczenie katalogu przykładowych („w szczególności”) aktów prawnych, na podstawie których działa dana instytucja kultury, to już sporządzenie wykazu wyczerpującego, a przy tym niepełnego stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ taka treść statutu prowadzi do sprzeczności w systemie prawa w ramach dyrektywy wykładni systemowej. Skutkuje to bowiem tym, że zapis statutu zawęził stosowanie aktów prawnych do tej jednostki tylko do objętego tym przepisem katalogu, mimo że sam przepis statutu będącego aktem prawa miejscowego nie może derogować lub ograniczyć stosowania norm ustawowych jako norm powszechnie obowiązujących.

Wyrok NSA z 18 stycznia 2022 r. — sygn. akt — III OSK 891/21

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/3F010E7745

Określenie zakresu działalności instytucji kultury

Na podstawie art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest obowiązany w sposób precyzyjny określić zakres działalności (zadania) instytucji kultury, jaki instytucja będzie realizować.

Określenie zakresu działalności instytucji poprzez wskazanie — zadań „podstawowych” oraz „w szczególności” — powoduje, że nie można precyzyjnie określić, jaki jest zakres działalności instytucji, jak również prowadzi do wniosku, że inny organ (podmiot) niż organ stanowiący, w drodze innego aktu niż uchwała, będzie mógł doprecyzować, nieprzewidziany przez statut zakres działalności instytucji kultury. Pogląd taki wyraził w 2024 r. Wojewoda Śląski w rozstrzygnięciu nadzorczym dotyczącym uchwały Rady Gminy Koszarawa w sprawie nadania Statutu Gminnemu Centrum Kultury i Turystyki w Koszarawie.

Jak wskazał wojewoda, ustawodawca w art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy wprost zastrzegł, iż o zakresie działalności instytucji kultury decyduje organ stanowiący gminy w drodze nadanego przez siebie statutu tej instytucji. Dopuszczenie zatem możliwości powierzenia takiemu podmiotowi do realizacji innych zadań (nie wynikających wprost ze statutu), nie wymienionych w statucie i w innym trybie niż zmiana statutu tej instytucji, musi zostać uznane za działanie naruszające obowiązujący porządek prawny.

Rozstrzygnięcie Nadzorcze NR NPII.4131.1.158.2024 Wojewody Śląskiego z dnia 1 marca 2024 r.

https://dzienniki.slask.eu/legalact/2024/1924/

Określenie organów zarządzających oraz sposobu ich powoływania

Brak w statucie instytucji kultury regulacji dotyczących powoływania dyrektora lub jedynie zawarcie delegacji do przepisów Ustawy organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jest niezgodne z prawem. Zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 3 statut instytucji kultury musi określać sposób powoływania organów zarządzających i doradczych instytucji.

W 2011 r. WSA w Szczecinie badając statut ośrodka kultury w jednej z gmin województwa zachodniopomorskiego stwierdził, że statut powinien określać, czy kandydata na stanowisko dyrektora powołuje organizator oraz czy wyłania się go w drodze konkursu. Według sądu organizator nie może ograniczać się tylko do wskazania organu powołującego i odwołującego oraz zasad, które opisane są w ustawie. Taka regulacja nie wypełnia kompetencji nadanej radzie do określenia sposobu powoływania organów zarządzających.

W ocenie WSA w Szczecinie ustawodawca oczekuje od rady gminy doregulowania materii w granicach określonych przez stanowione przez niego przepisy. Nie stanowi wypełnienia tego upoważnienia odesłanie do ogólnych, nieuszczegółowionych zasad określonych w ustawie.

Wyrok WSA w Szczecinie z 7 lipca 2011 r. — sygn. akt II SA/Sz 523/11

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/16096ADB6F

Analogiczne stanowisko przyjął w 2021 r. WSA w Łodzi, utrzymując w mocy rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego, który unieważnił statut Miejskiej Strefy Kultury, powstałej w wyniku połączenia pięciu łódzkich domów kultury. W ocenie sądu delegacji wynikającej z art. 13 ust. 2 pkt 3 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie wypełnia zapis statutu, zgodnie z którym dyrektora powołuje i odwołuje Prezydent Miasta Łodzi w trybie przewidzianym Ustawą z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Według sądu obowiązkiem Rady Miejskiej w Łodzi było wskazanie w statucie, który z ustawowo regulowanych sposobów powołania dyrektora instytucji kultury ma zostać zastosowany przy powoływaniu dyrektora instytucji.

Jak podkreślił sąd, istota naruszenia prawa polegała w tym przypadku właśnie na braku pełnej i prawidłowej regulacji w tym zakresie. Ustawa wskazuje jednoznacznie jakie elementy stanowią obligatoryjną treść statutu instytucji kultury, przez co żaden z elementów wymienionych w art. 13 ust. 2 ustawy nie może zostać pominięty w stanowionym na podstawie tego przepisu akcie prawa miejscowego. Wskazane w tym przepisie zagadnienia zostały przez ustawodawcę uznane nie tylko za niezbędne, ale także za przedmiotowo istotne dla wypełnienia funkcji, jaką ma pełnić statut. Tym samym brak konkretnych regulacji w zakresie sposobu powoływania dyrektora i pozostawienie tych zagadnień do rozstrzygnięcia organowi wykonawczemu, to jest Prezydentowi Miasta Łodzi, wykonującemu zadania organizatora instytucji kultury, pozostaje w opozycji do art. 13 ust. 2 pkt 3 Ustawy organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 oraz art. 41 ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym, z których wynika kompetencja Rady Miejskiej do nadania statutu takiej instytucji w drodze aktu prawa miejscowego. Organ nadzoru stanął również na stanowisku, że pozostawienie organowi wykonawczemu dowolności w wyborze zasad i trybu powołania dyrektora — w istocie wypacza sens regulacji zawartej w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy.

Jak czytamy w uzasadnieniu wyroku sąd w trakcie procesu odrzucił też wyjaśnienia Wiceprezydent Miasta Łodzi, która powoływała się na wyrok NSA z 2015 r. W wyroku tym, dotyczącym statutu Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury w Pilawie (woj. mazowieckie) sąd stwierdził, że przepis ustawy stanowi jedynie wytyczne co do formułowania postanowień statutu w zakresie sposobu powołania, nie zaś trybu, w jakim odbywa się procedura wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Według sądu przepis zawiera jedynie upoważnienie do określenia sposobu powoływania organów zarządzających i doradczych, nie stanowi zaś o obowiązku formułowania ściśle warunków, na jakich odbywać się będzie rekrutacja, czy wreszcie istotnych elementów, na jakich oparty będzie stosunek zatrudnienia. W akcie o charakterze organizacyjnym nie należy formułować zakresu działania danej instytucji kompleksowo, nie zawsze jest bowiem możliwe objęcie jednoznaczną normą wszystkich rodzajów działań, zdarzeń, czy zaistniałych stanów faktycznych.

Wojewoda Łódzki odnosząc się do wyjaśnień Wiceprezydent stwierdził, że nie aprobuje zaprezentowanej wykładni, zgodnie z którą dopuszczalne jest takie skonstruowanie statutu instytucji kultury, że jego postanowienia w zakresie powoływania organów zarządzających będą jedynie odwoływać się do Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Stanowisko Wojewody potwierdził sąd, który nie podzielił stanowiska przedstawicieli samorządu Łodzi, według których wskazanie organów zarządzających instytucją ma charakter obligatoryjny, natomiast wskazanie organów doradczych ma charakter fakultatywny.

Wyrok NSA z 9 lipca 2015 r. — sygn. akt II OSK 1216/15

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/08BC2F2CB4

Wyrok WSA w Łodzi z 23 lipca 2021 r. — sygn. akt II SA/Łd 203/21

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/ACE1FD9424

Określenie sposobu odwołania dyrektora

Zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 3 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej statut instytucji kultury musi określać sposób powoływania organów zarządzających. Przepis nie daje jednak delegacji do określenia w statucie sposobów czy okoliczności odwoływania dyrektorów.

Zasady odwoływania dyrektorów określa art. 15 ust. 6 ustawy. Zgodnie z nim dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu: na własną prośbę, z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków, z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, w przypadku odstąpienia od realizacji umowy dot. warunków organizacyjnych i finansowych działania instytucji oraz w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury jednostce samorządu terytorialnego.

To oznacza, że statut nie może zawierać regulacji dotyczących odwoływania dyrektorów instytucji kultury. Potwierdza to wyrok NSA z 2021 r. dotyczący sprawy odwołania dyrektorki jednej z instytucji kultury, dla której organizatorem jest samorząd Województwa Świętokrzyskiego. Według NSA przepis art. 13 ust. 2 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie pozwala w ogóle na uregulowanie tej kwestii w statucie instytucji kultury.

Wyrok NSA z 17 września 2021 r. — sygn. akt II OSK 52/21

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/B0E54B2C5F

Określenie organów doradczych instytucji kultury i sposobu ich powołania

Zgodnie z art. 13 ust. 2 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej statut instytucji kultury powinien zawierać wskazanie organów doradczych oraz sposobu ich powoływania. Pominięcie zapisu określającego organy doradcze w instytucji kultury powinno skutkować unieważnieniem statutu.

Stało się tak m.in. w przypadku statutu Miejskiego Ośrodka Kultury w Moryniu w powiecie gryfińskim w województwie zachodniopomorskim. Wojewoda unieważnił statut wskazując, że redakcja przepisu art. 13 ust. 2 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej przesądza o obligatoryjnej treści statutu instytucji kultury nadanego przez organizatora. Według wojewody potwierdza to użyte w tej regulacji sformułowanie „zawiera” w odniesieniu do wymienionych następnie w punktach elementów, które w statucie muszą być zamieszczone. Katalog zagadnień wskazanych w art. 13 ust. 2 pkt 1 — 6 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej ma charakter zamknięty, co przesądza o tym, że zawarte w nim kwestie bezwzględnie muszą się znaleźć w statucie instytucji kultury. W ocenie wojewody spełnienie tego wymogu jest konieczne do uznania takiego statutu za zgodny z prawem. Oznacza to, że organ stanowiący gminy jest zobligowany uregulować w nadanym — w drodze uchwały — statucie samorządowej instytucji kultury wszystkie kwestie wymienione w art. 13 ust. 2 ustawy. Podkreślenia wymaga, że udzielenie organowi kompetencji w przypadku stanowienia zamkniętego katalogu elementów oznacza, że ten katalog musi być ściśle uregulowany. W takich przypadkach ograniczona jest autonomia jednostek samorządu terytorialnego, gdyż zobligowane są one do całościowego wypełnienia wymagań ustawodawcy.

Tymczasem, jak stwierdził wojewoda, Rada Miejska w Moryniu, nadając nowe brzmienie statutowi Miejskiego Ośrodka Kultury, nie uregulowała w nim wszystkich prawnie wymaganych kwestii, pominęła bowiem kwestię organów doradczych tej instytucji oraz sposobu ich powoływania. Pominięcie w uchwale materii wskazanej wprost przez ustawodawcę jako koniecznej do ujęcia w statucie instytucji kultury ma charakter istotnego naruszenia prawa.

Rozstrzygnięcie nadzorcze Nr P-1.4131.313.2020.AS Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 14 grudnia 2020 r.

http://e-dziennik.szczecin.uw.gov.pl/legalact/2020/5717/

Należy też zwrócić uwagę, że zapisy statutu dotyczące organów doradczych muszą przesądzać jednoznacznie i stanowczo o ustanowieniu organu doradczego w instytucji kultury. W innym przypadku statut może zostać unieważniony przez organ nadzoru. W 2020 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski unieważnił statut Braniewskiego Centrum Kultury. W dokumencie w odniesieniu do rady programowej, postanowiono, że organ ten jako organ doradczy, „może” działać przy centrum kultury. Wojewoda uznał, że taka regulacja pozostawia w tym zakresie swobodę organowi wykonawczemu, który w przyszłości, z możliwości utworzenia rady programowej, może skorzystać bądź nie. W opinii organu nadzoru taki zapis jest niewystarczający i nie spełnia wymogów poprawnej realizacji delegacji ustawowej, gdyż powoduje niejasność i nieprecyzyjność uchwały, co stanowi o jej sprzeczności z prawem, tj. z art. 13 ust. 2 pkt 3 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Rozstrzygnięcie nadzorcze nr PN.4131.452.2020 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 listopada 2020 r.

http://edzienniki.olsztyn.uw.gov.pl/legalact/2020/4835/

Jeszcze dalej poszedł w interpretacji ustawy Wojewoda Śląski, który w 2021 r. unieważnił statut Miejskiego Ośrodka Kultury w Żorach. Według wojewody, w przypadku organów doradczych przepis ustawy nie pozostawia organizatorowi żadnej dowolności decyzyjnej. Nakazuje on wprost „zawarcie” w statucie organów doradczych i sposobu ich powołania. Według wojewody taki zaś nakazowy charakter normy prawnej rzutuje na obligatoryjność samego powołania organów doradczych w instytucji kultury.

Rozstrzygnięcie nadzorcze nr NPII.4131.1.1080.2021 Wojewody Śląskiego z dnia 2 grudnia 2021 r.

http://dzienniki.slask.eu/legalact/2021/7825/

Analogiczny pogląd wyraził również WSA w Łodzi w wyroku z 2021 r. Sąd nie podzielił w nim stanowiska Przewodniczącego Rady Miejskiej w Łodzi, że „z brzmienia ww. przepisu wskazanie organów zarządzających instytucją ma charakter obligatoryjny, natomiast wskazanie organów doradczych ma charakter fakultatywny. Według sądu do takich wniosków w żaden sposób nie prowadzi literalne brzmienie omawianego przepisu, która to regulacja jest zawarta w jednym zdaniu art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy odnoszącym się do tych organów.

Wyrok WSA w Łodzi z 23 lipca 2021 r. — sygn. akt II SA/Łd 203/21

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/ACE1FD9424

Kto powinien powoływać organy doradcze instytucji kultury?

Zgodnie z art. 13. ust. 2 pkt 3 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej statut instytucji kultury musi określać sposób powoływania organów doradczych instytucji. Dodatkowo art. 15 Ustawy o bibliotekach wskazuje, że przy bibliotece może działać rada biblioteczna lub inny organ o charakterze doradczym i opiniodawczym, na zasadach określonych w statucie. Czy to oznacza, że organizator może przyznać sobie uprawnienie do powoływania organów doradczych?

Jak stwierdził WSA w Rzeszowie, który badał statut Teatru „Maska” zapis, w którym przewidziano, że członków organu doradczego dyrektora teatru tj. Rady Artystyczno-Programowej powołuje i odwołuje Prezydent w porozumieniu z dyrektorem teatru, nie znajduje żadnego uzasadnienia w obowiązujących przepisach.

Jak uzasadnił sąd, skoro samorządowa jednostka kultury jest samodzielnym podmiotem posiadającym osobowość prawną, to jakakolwiek ingerencja w jej działanie, polegająca na nadaniu kompetencji powoływania członków rady programowej organowi wykonawczemu gminy, może wynikać jedynie z ustawy, a nie zaś z przepisów statutu. Oznacza to, że w bibliotece publicznej, jako instytucji kultury, organy doradcze powinien powoływać dyrektor.

Wyrok WSA w Rzeszowie z 15 września 2020 r. — sygn. akt II SA/Rz 41/20

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/4D6234B8B8

W świetle powyższego wydaje się oczywiste, że organizator instytucji kultury nie może warunkować powołania organu doradczego od swojej zgody. Pomimo tego, w 2023 r. Rada Gminy Cyców (woj. lubelskie) wprowadziła taki zapis do statutu Gminnego Ośrodka Kultury w Cycowie. Wojewoda Lubelski unieważnił go rozstrzygnięciem nadzorczym, wskazując, że zapis ten nie posiada podstawy prawnej.

Rozstrzygnięcie Nadzorcze NR PN-II.4131.332.2023 Wojewody Lubelskiego z dnia 11 września 2023 r.

https://edziennik.lublin.uw.gov.pl/legalact/2023/5469/

Czy rada programowa może mieć uprawnienie opiniodawcze?

W części instytucji kultury funkcjonują rady programowe. Zdarza się, że organizatorzy próbują nadawać radom uprawnienia kontrolne lub opiniodawcze w stosunku do dyrektora. Tymczasem zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 3 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej organizator jest uprawniony jedynie do określenia organów doradczych oraz sposobu ich powoływania.

Przykładem takiego nieuprawnionego działania była próba zmiany statutu Centrum Edukacji Artystycznej — Filharmonii Gorzowskiej w Gorzowie Wielkopolskim. Rada miasta wprowadziła do statutu filharmonii zapisy dotyczące zadań rady artystyczno-programowej. Rada miała opiniować m.in. plany repertuarowe, plany imprez współorganizowanych z miastem, plany rozwoju działalności instytucji oraz istotne sprawy związane z bieżącą działalnością filharmonii.

Uchwałę w sprawie zmiany statut unieważnił Wojewoda Lubuski, który stwierdził, że rada miasta bez wyraźnego upoważnienia ustawowego określiła zakres zadań organu doradczego, jakim jest Rada Artystyczno-Programowa i tym samym w sposób istotny naruszyła wyżej przywołany przepis ustawy.

Wojewoda zwrócił też uwagę, że rada artystyczno-programowa jest organem doradczym dyrektora a opiniowanie, które miało być zadaniem rady, nie jest tożsame z pojęciem doradztwa. Opiniować oznacza bowiem wydawać opinię o kimś lub o czymś, natomiast doradzać oznacza udzielić porady, wskazać sposób postępowania w jakiejś sprawie.

Rozstrzygnięcie Nadzorcze nr NK-I.4131.173.2019.AZIE Wojewody Lubuskiego z 25 lipca 2019 r.

http://dzienniki.luw.pl/legalact/2019/2152/

Rada programowa nie ma też prawa do opiniowania projektu regulaminu organizacyjnego instytucji kultury. W taką kompetencję próbował wyposażyć radę programową organizator Biblioteki Publicznej im. Adeli Nawrot i Centrum Kultury w Bodzentynie w woj. świętokrzyskim. Zapis statutu wprowadzony przez Radę Miejską Bodzentyna unieważnił w 2021 r. Wojewoda Świętokrzyski. Jak stwierdził wojewoda ustawodawca wymaga, by regulamin organizacyjny instytucji kultury został zaopiniowany przez organizatora tej instytucji oraz przez działające w niej organizacje związkowe i stowarzyszenia twórców. Zawężanie lub poszerzanie kręgu podmiotów uprawnionych do wydania opinii np. o radę programową stanowi naruszenie prawa.

Rozstrzygnięcie nadzorcze nr PNK. I.4130.83.2021 Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 4 października 2021 r.

http://edziennik.kielce.uw.gov.pl/legalact/2021/3727/

Określenie źródeł finansowania

Statut instytucji kultury musi precyzyjnie określać źródła jej finansowania. Ustawodawca wymaga od prawodawcy miejscowego określenia źródeł finansowania instytucji kultury. Wprowadzanie przez organizatora zbyt „swobodnych” zapisów może skutkować ich unieważnieniem.

Stało się tak m.in. w 2021 r. w przypadku statutu Miejskiej Strefy Kultury w Łodzi. WSA w Łodzi stwierdził, że organizator nie może — poprzez użycie sformułowań „oraz innych źródeł”, czy też „innych opłat z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej” — pozostawiać otwartego katalogu źródeł finansowania. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie ma możliwości przekazania kompetencji do określania dalszych źródeł finansowania instytucji kultury innemu podmiotowi. Użycie zwrotu „oraz innych źródeł”, jak również „innych opłat z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej” sprawia, że katalog wskazujący źródła finansowania ma charakter otwarty, co oznacza, że możliwe jest finansowanie instytucji kultury w zakresie nieprzewidzianym przez uchwałę. Tego typu konstrukcja oznacza, że inny organ niż rada, w drodze innego aktu niż uchwała, będzie mógł doprecyzować nieprzewidziane przez uchwałę źródła finansowania.

Wyrok WSA w Łodzi z 8 lutego 2017 r. — sygn. akt III SA/Łd 35/17

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/F3025D1DAB

To nie jedyny przykład tego typu błędów w statucie. W 2015 r. z analogicznych powodów Wojewoda Dolnośląski unieważnił uchwałę Rady Gminy Zawonia w sprawie nadania Statutu Gminnego Ośrodka Kultury i Biblioteki. W statucie GOKiB znalazł się zapis mówiący o tym, że działalność instytucji finansowana jest ze środków publicznych w ramach otrzymywanej dotacji podmiotowej, dotacji celowej z budżetu państwa, dotacji celowej z budżetu gminy, a także darowizn, przychodów z pobieranych opłat i prowadzonej działalności oraz „innych źródeł”.

Rozstrzygnięcie Nadzorcze NR NK-N.4131.158.7.2015.SP1 Wojewody Dolnośląskiego z 13 sierpnia 2015 r.

https://edzienniki.duw.pl/legalact/2015/3457/

Analogicznym w skutkach błędem jest użycie w katalogu źródeł finansowania sformułowania „w szczególności”. Użycie w statucie instytucji kultury zwrotu „w szczególności” sprawia, że katalog wskazujący źródła finansowania ma charakter otwarty. To zaś oznacza, że możliwe jest finansowanie instytucji w zakresie nieprzewidzianym przez uchwałę. Takiego błędu dopuściła się w przeszłości m.in. Rady Gminy Jerzmanowa (woj. dolnośląskie) nadając statut gminnemu centrum kultury. Również w tym przypadku wojewoda nie miał wątpliwości co do nieważności tego typu zapisów.

Rozstrzygnięcie Nadzorcze NR NK-N.4131.42.18.2015.MS6 Wojewody Dolnośląskiego z 17 listopada 2015 r.

https://edzienniki.duw.pl/legalact/2015/4869/

Postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna

Art. 13 ust. 2 pkt 6 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej upoważnia organizatora do określenia w statucie instytucji kultury, iż instytucja ta prowadzić będzie również działalnośc inną niż kulturalna. Może to być działalność zarobkowa, w tym działalność gospodarcza. Jednak rodzaj i zakres tej działalności powinien zostać jednoznacznie określony w statucie.

Należy pamiętać, że działalność taka nie może kolidować z zasadniczym celem, dla realizacja którego została powołana dana instytucja kultury. Jak wskazał NSA w wyroku z 2020 r. musi być ona z tym celem zbieżna lub też mieć charakter uzupełniający w stosunku do celu podstawowego.

Wyrok NSA z 26 maja 2020 r. — sygn. akt II OSK 2619/19

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/D85DD0C239

W sprawie postanowień dotyczących prowadzenia działalności innej niż kulturalna wypowiedział również WSA we Wrocławiu, który w 2013 r. rozpatrywał skargę Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Sejmiku Województwa Dolnośląskiego w przedmiocie nadania Statutu Teatrowi im. Heleny Modrzejewskiej w Legnicy. Według Sądu statut powinien określać zakres działalności oraz postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Brak jest w tym przypadku podstaw do regulacji niepełnej i niedookreślonej. Samo stwierdzenie, że instytucja kultury może prowadzić inną działalność (w tym konkretnym przypadku gospodarczą) potraktować należy za niewłaściwe zrealizowanie delegacji ustawowej upoważniającej podmiot tworzący do nadania statutu tej jednostce. Jak uzasadnił Sąd, obligatoryjnym elementem statutu są postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić, a nie samo ogólne zasygnalizowanie takiej możliwości.

Wyrok WSA we Wrocławiu z 30 stycznia 2013 r. — sygn. akt IV SA/Wr 673/12

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/6AAB15EE74

Analogiczny pogląd wyraził WSA w Warszawie w wyroku z 2016 r. Jak wskazał sąd, niewystarczające jest ujęcia w treści statutu instytucji kultury postanowień, przewidujących możliwość prowadzenia przez tę instytucję działalności gospodarczej „według ogólnych zasad określonych odrębnymi przepisami”, bowiem nie wypełnia to kompetencji wynikającej z art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej i nie można uznać, że taki zapis zawiera kompleksowe i precyzyjne postanowienia dotyczące prowadzenia przez instytucję kultury działalności innej niż kulturalna. Nie jest dopuszczalne takie odesłanie w całości do odrębnych przepisów w sytuacji, gdy to na organizatorze instytucji kultury ciąży obowiązek określenia zasad prowadzenia takiej działalności. Taki zapis nie wyklucza formułowanie przez podmiot odrębny od organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, zagadnień dotyczących prowadzenia przez instytucję kultury działalności wykraczającej poza działalność kulturalną.

Ponadto, jak wskazał sąd, uregulowanie nakazujące stosowanie „ogólnych zasad określonych odrębnymi przepisami” jest niezgodne z art. 87 Konstytucji RP, bowiem narusza hierarchię źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Przepis uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może wskazywać, że unormowania tego aktu mają pierwszeństwo przed przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Statut władny jest normować tylko te materie, do jakich upoważnienie znajduje się w akcie rangi wyższego rzędu. Zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może warunkować stosowania przepisów aktów normatywnych wyższego rzędu brakiem odpowiedniej regulacji w akcie normatywnym niższego rzędu. Jak zaznaczył sąd, oczywistą regułą nawiązującą do elementarnych zasad techniki prawodawczej jest dyrektywa, że przepisy prawne niższego rzędu, w sprawach nieuregulowanych, nie mogą zawierać odesłań do przepisów hierarchicznie wyższych. Zatem w żadnym wypadku nie można uznać, iż statut może nie zawierać żadnego uregulowania w zakresie postanowień dotyczących prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli taką działalność zamierza prowadzić, a co do sposobu jej prowadzenia może odsyłać do ogólnych zasad określonych odrębnymi przepisami.

Wyrok WSA w Warszawie z 7 września 2016 r. — sygn. akt II SA/Wa 750/16

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/3B478FC7CD

Analogiczne stanowisko przyjął NSA w wyroku z 2020 r. dotyczącym uchwały w sprawie nadania statutu Filharmonii Szczecińskiej. W ocenie NSA jako niedopuszczalne uznać należy takie sformułowanie postanowień statutu, które nie pozwala jednoznacznie ustalić jaki będzie zakres tej działalności i czy nie odbiega ona całkowicie od celu instytucji kultury.

Wyrok NSA z 26 maja 2020 r. — sygn. akt II OSK 2619/19

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/D85DD0C239

Należy również zaznaczyć, że postanowienia, przewidujące możliwość prowadzenia przez instytucję kultury działalności innej niż kulturalna nie mogą mieć charakteru fakultatywnego. Potwierdził to w 2023 r. Wojewoda Śląski w rozstrzygnięciu nadzorczym dotyczącym uchwały Rady Gminy Pietrowice Wielkie w sprawie nadania statutu instytucji kultury pn. STACJA KULTURA.

Jak wskazał wojewoda, poprzez posłużenie się sformułowaniem „może prowadzić”, „może organizować”, organ stanowiący nie przesądza jednoznacznie, czy instytucja kultury będzie prowadziła działalność opisaną w statucie. Tymczasem, zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy, statut instytucji kultury zawiera postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Zatem dopiero jednoznaczne stwierdzenie, że instytucja będzie prowadziła taką działalność, otwiera organizatorowi możliwość wprowadzenia do statutu postanowień dotyczących jej prowadzenia. Posłużenie się przez Radę pojęciem „może prowadzić” sugeruje ponadto, że uchwałodawca reguluje sytuacje abstrakcyjne, mające miejsce nie teraz obecnie, ale dopiero w przyszłości.

Rozstrzygnięcie Nadzorcze NR NPII.4131.1.158.2024 Wojewody Śląskiego z dnia 1 marca 2024 r.

https://dzienniki.slask.eu/legalact/2023/4282/

Podobnie jak źródła finansowania, również zakres działalności instytucji kultury określony w statucie, musi być katalogiem zamkniętym. Umieszczenie w statucie ogólnego zapisu dopuszczającego prowadzenie „innej działalności” jest naruszeniem prawa. Dopuściła się tego m.in. Rada Gminy Zawonia (woj. dolnośląskie), która umieściła w statucie zapis mówiący o tym, że Gminny Ośrodek Kultury i Biblioteka może prowadzić oprócz odpłatnej działalności „w zakresie usług kulturalnych i rozrywkowych oraz pozostałych z wykorzystaniem własnego majątku lub zasobów” również „inną działalność usługową wynikającą z potrzeb środowiska lokalnego”.

Według wojewody rada takim sformułowaniem wprowadziła w treści statutu otwarty katalog zakresu działalności ośrodka innej niż kulturalna i tym samym nie wypełniła prawidłowo kompetencji wynikającej z art. 13 ust. 2 pkt 6 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Jak uzasadnił wojewoda, za kompleksową realizację normy kompetencyjnej nie może zostać uznane ustanowienie zakresu działalności instytucji kultury nie będącej działalnością kulturalną w formie katalogu otwartego z ogólnym odwołaniem do „potrzeb środowiska lokalnego”, pozwalającego na formułowanie przez podmiot odrębny od rady gminy dodatkowych przedmiotów działalności Gminnego Ośrodka Kultury i Biblioteki.

Rozstrzygnięcie Nadzorcze NR NK-N.4131.158.7.2015.SP1 Wojewody Dolnośląskiego z 13 sierpnia 2015 r.

https://edzienniki.duw.pl/legalact/2015/3457/

Określenie zakresu obowiązków dyrektora

Zgodnie z art. 17 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz. Przepis ten wyraża zasadę jednoosobowego kierownictwa i reprezentacji instytucji kultury przez jej dyrektora. Potwierdzają to orzeczenia sądów administracyjnych m.in. WSA w Opolu z 2011 r. oraz WSA w Rzeszowie z 2020 r.

Kreowanie w statucie instytucji kultury obowiązków dyrektora jest zarówno modyfikowaniem zapisów ustawowych jak też przekroczeniem delegacji ustawowej, ponieważ żaden przepis nie upoważnia organizatora do uregulowania w statucie instytucji kultury zasad działania dyrektora.

Z wyżej przywołanego przepisu Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wynika, że dyrektor instytucji kultury dokonuje wszystkich czynności z zakresu prawa pracy względem pracowników, których zatrudnia, w tym dokonuje oceny wymaganych przez przepisy prawa kwalifikacji oraz ustala ich wynagrodzenie zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

Analogiczna zasada dotyczy też kwestii ustalania planu finansowego instytucji kultury. Precyzowanie w statucie obowiązków dyrektora w zakresie opracowywania planu finansowego instytucji kultury stanowi modyfikację i powtórzenie przepisów rangi ustawowej, ponieważ obowiązki te zostały określone w art. 27 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu plan finansowy, z zachowaniem wysokości dotacji organizatora, ustala dyrektor. Plan finansowy musi być sporządzony zgodnie z przepisami Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Wyrok WSA w Opolu z 10 stycznia 2011 r. — sygn. akt II SA/Op 459/10

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/CF5DD4B4EF

Wyrok WSA w Rzeszowie z 15 września 2020 r. — sygn. akt II SA/Rz 41/20

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/4D6234B8B8

Określenie zakresu odpowiedzialności dyrektora

Analogicznie jak określanie zakresu obowiązków dyrektora również wskazanie w statucie odpowiedzialności dyrektora np. za prawidłową realizację działalności statutowej oraz właściwe gospodarowanie mieniem i środkami finansowymi instytucji stanowi niedozwoloną modyfikację art. 17 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, zgodnie z którym dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz.

Jak potwierdził rozstrzygnięciem nadzorczym z 2023 r. Wojewoda Śląski, modyfikacja bądź uzupełnienie przepisami stanowionymi przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia.

Rozstrzygnięcie Nadzorcze NR NPII.4131.1.961.2023 Wojewody Śląskiego z dnia 6 października 2023 r.

https://dzienniki.slask.eu/legalact/2023/7626/

Określenie obowiązków sprawozdawczych dyrektora

Statut instytucji kultury nie może określać obowiązków sprawozdawczych instytucji kultury, czy jej dyrektora względem organizatora. Wypowiedział się w tej sprawie Wojewoda Lubelski, który w 2025 r. unieważnił część zapisów statutu Gminnego Centrum Kultury, Sportu i Turystyki w Radecznicy.

Rada Gminy w Radecznicy umieściła w statucie przepis zobowiązujący dyrektora GCKSiT do corocznego w terminie do 31 marca lub “w każdym innym terminie na żądanie organizatora” składania sprawozdania ze swojej działalności. Jak wskazał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Lubelski żaden przepis Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie daje podstaw do nałożenia w statucie instytucji kultury takiego obowiązku na dyrektora instytucji kultury. Wojewoda podkreślił, że kompetencji takich nie przyznaje także żaden przepis Ustawy o samorządzie gminnym. Jak wskazał zgodnie z art. 18a ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną.

Wojewoda w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego przywołał wyrok WSA w Bydgoszczy z 2010 r., w którym sąd wskazuje, że gmina jest organizatorem instytucji kultury, a nie jej organy i z tego powodu konkretne rozwiązania organizacyjne realizowane są według zasad funkcjonowania jednostki samorządu określonej w ustawie o samorządzie gminnym i statucie, odpowiednio do kompetencji organów gminy. Jak wskazał Wojewoda, z tego wynika, że jedynie rada gminy uprawniona jest do podejmowania za pośrednictwem komisji rewizyjnej czynności kontrolnych wobec jednostek organizacyjnych gminy. Kompetencji takich nie posiada natomiast wójt.

Rozstrzygnięcie nadzorcze nr PN-II.4131.440.2024 Wojewody Lubelskiego z 16 stycznia 2025 r.

https://edziennik.lublin.uw.gov.pl/legalact/2025/425/\

Wyrok WSA w Bydgoszczy z 6 grudnia 2010 r. — sygn. akt II SA/Bd 1184/10

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/1F4F0C23E3

Upoważnienie dyrektora do zaciągania zobowiązań

Zgodnie z art. 27. ust. 1. Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej instytucja kultury gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania.

Plan finansowy, zgodnie z art. 27 ust. 3 ustawy, jest podstawą gospodarki finansowej instytucji kultury. Sporządza go instytucja, ale jego ustalenie jest obowiązkiem dyrektora instytucji kultury.

To oznacza, że dyrektor instytucji kultury nie potrzebuje upoważnienia do zaciągania zobowiązań, a umieszczanie takich upoważnień w statucie instytucji lub w akcie powołania jest niezgodne z przepisami ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Regulacje dotyczące prowadzenia spraw finansowych

Statut instytucji kultury nie może zawierać wskazania kto prowadzi sprawy finansowe instytucji. W 2023 r. Rada Miejska w Bełżycach podjęła uchwałę w sprawie w sprawie nadania statutu Miejskiego Domu Kultury w Bełżycach. W dokumencie znalazł się zapis: “sprawy finansowe MDK prowadzi Główny księgowy ds. jednostek”. Wojewoda Lubelski uznał ten zapis za niezgodny z prawem i unieważnił go rozstrzygnięciem nadzorczym. W ocenie organu nadzoru powyższa kwestia nie stanowi materii statutu instytucji kultury, nadawanego przez organizatora na podstawie art. 13 ust. 2 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Jak wskazał wojewoda ani przepis art. 13 ust. 2 ani inne przepisy Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie obejmują kwestii dotyczących wskazania w statucie instytucji kultury stanowiska pracy realizującego zadania z zakresu prowadzenia spraw finansowych instytucji kultury. Wojewoda przypomniał też, że zgodnie z art. 17 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz. Przepis ten wyraża zasadę jednoosobowego kierownictwa i reprezentacji instytucji kultury przez jej dyrektora.

Rozstrzygnięcie Nadzorcze NR PN-II.4131.86.2023 Wojewody Lubelskiego z dnia 1 marca 2023 r.

https://edziennik.lublin.uw.gov.pl/legalact/2023/1507/

Udzielanie pełnomocnictw przez dyrektora

Statut instytucji kultury nie powinien zawierać zapisów dotyczących uprawnień dyrektora do ustanawiania i odwoływania pełnomocników jak i zakresu ich umocowania. To samo dotyczy określenia w statucie wymogu pisemnej formy pełnomocnictwa oraz obowiązku ujawnienia pełnomocnictw w księdze rejestrowej instytucji kultury.

W tej sprawie w 2011 r. wypowiedział się m.in. WSA w Opolu. Jak uzasadnił sąd art. 13 ust. 2 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej przewiduje, że statut instytucji kultury powinien określać jej podstawowe zasady ustrojowe nie przewiduje natomiast regulacji dotyczących tak szczegółowych kompetencji dyrektora. Ani przepis art. 13 ust. 2 ani inne przepisy ustawy nie obejmują kwestii dotyczących zasad działania dyrektora lub innych osób w zakresie składania oświadczeń w imieniu instytucji kultury, a także trybu udzielania pełnomocnictwa przez dyrektora. Z tego względu należy przyjąć, że ustawodawca nie upoważnił organizatora do regulowania tych zagadnień w statucie instytucji kultury. Poza tym pełnomocnik z całą pewnością nie jest żadnym z organów instytucji kultury wymienionych w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy, tj. nie jest ani organem zarządzającym ani doradczym.

Wyrok WSA w Opolu z 10 stycznia 2011 r. — sygn. akt II SA/Op 459/10

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/CF5DD4B4EF

Określenie kwalifikacji dyrektora i pracowników

Statut instytucji kultury nie może określać wymogów kwalifikacyjnych dyrektorów, jak i pracowników, nawet jeśli jedynie odsyłają do odrębnych przepisów. W tej sprawie wypowiedział się m.in. Wojewoda Lubelski w rozstrzygnięciu nadzorczym dotyczącym statutu jednej z bibliotek w woj.lubelskim. Jak wskazał wojewoda, tego typu zapisy wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 11 ust. 1 i 3 ustawy o bibliotekach (a także art. 12 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej — przyp. autora). Przepisy nie uprawniają rady gminy do stanowienia w sprawach zatrudniania pracowników biblioteki oraz wymagań, jakie musi spełniać dyrektor i osoby zatrudniane na stanowiskach bibliotekarskich.

Rozstrzygnięcie Nadzorcze NR PN-II.4131.423.2024 Wojewody Lubelskiego z dnia 20 grudnia 2024 r.

https://edziennik.lublin.uw.gov.pl/legalact/2024/6761/

Określenie treści pieczęci instytucji kultury

W statutach instytucji kultury niejednokrotnie można znaleźć zapisy dot. treści pieczęci, którą winna posługiwać się instytucja. Czy treść pieczęci powinna być regulowana w statucie? Nie powinna, ponieważ zapisy dot. treści pieczęci mieszczą się w upoważnieniu ustawowym z art. 13 ust. 2 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. W tej sprawie w 2020 r. wypowiedział się WSA w Rzeszowie, który badał statut Teatru „Maska”.

Wyrok WSA w Rzeszowie z 15 września 2020 r. — sygn. akt II SA/Rz 41/20

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/4D6234B8B8

Jednocześnie w 2022 r. NSA badając statut Teatru Zagłębia w Sosnowcu stwierdził, że samo ustalenie treści pieczątki jaką posługuje się dana jednostka organizacyjna stanowi element dodatkowy indywidualizujący daną jednostkę poprzez podanie jej dokładnego adresu siedziby oraz numeru NIP. Zamieszczenie takiej informacji w statucie nie stanowi jednak istotnego naruszenia prawa. To oznacza, że ustalenie treści pieczątki w statucie biblioteki publicznej nie powinno skutkować jego unieważnieniem.

Wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r. — sygn. akt III OSK 875/21

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/9572767D75

Regulacje dotyczące zakładowego funduszu świadczeń socjalnych

Regulacja dotycząca tworzenia w instytucji zakładowego funduszu świadczeń socjalnych wykracza poza delegację ustawową określoną w art. 13 ust. 2 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej i jako taka nie może zostać umieszczona w statucie instytucji kultury.

Taki zapis umieściła w statucie miejskiego domu kultury Rada Miasta w Piekarach Śląskich. Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z 2015 r. statut unieważnił stwierdzając, że regulacja wykracza poza materię statutową, bo katalog spraw podlegających unormowaniu w statucie jest zamknięty. Z treści art. 13 ust. 2 ustawy nie wynika, aby organizator został upoważniony do stanowienia regulacji dot. zakładowego funduszu świadczeń socjalnych.

Rozstrzygnięcie Nadzorcze Nr NPII.4131.1.498.2015 Wojewody Śląskiego z 9 grudnia 2015 r.

http://dzienniki.slask.eu/legalact/2015/6889/

Regulacje dotyczące przetwarzania danych osobowych

Umieszczenie w statucie regulacji wskazujących, że instytucja kultury jest administratorem danych osobowych w rozumieniu art. 4 pkt 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) jest niezgodne z prawem.

Wszelkie regulacje dotyczące gromadzenia oraz przetwarzania danych osobowych (w tym podmiotowy zakres pojęcia administratora danych osobowych), w sposób kompleksowy unormowany został w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE. L 119 z 04.05.2016 r.).

Kompetencje lokalnego uchwałodawcy w żadnej mierze nie obejmują upoważnienia do stanowienia w przedmiocie wyznaczenia administratora danych osobowych, co potwierdził swoim rozstrzygnięciem nadzorczym z 2023 r. Wojewoda Śląski, który badał uchwałę Rady Miasta Racibórz w sprawie nadania Statutu Muzeum w Raciborzu.

Rozstrzygnięcie Nadzorcze NR NPII.4131.1.961.2023 Wojewody Śląskiego z dnia 6 października 2023 r.

https://dzienniki.slask.eu/legalact/2023/7626/

Kiedy wchodzi w życie uchwała w sprawie nadania statutu?

Uchwała rady gminy w sprawie nadania statutu instytucji kultury nie wchodzi w życie z dniem podjęcia. Większość uchwał rad gmin kończy standardowa formuła — „uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia”. Umieszczenie jej przez „kopiuj — wklej” w uchwale dotyczącej nadania lub zmiany statutu instytucji kultury grozi jej unieważnieniem. Przykładów takich błędów jest sporo. Na przykład kilka lat temu w województwie wielkopolskim z tego powodu unieważnione zostały m.in. uchwały rad gmin: Granów, Murowana Goślina, Ryczywół i Damasławek. W województwie dolnośląskim unieważniono uchwałę Rady Gminy Czarny Bór, a w województwie lubelskim uchwałę Rady Miejskiej w Hrubieszowie.

Wszystko dlatego, że uchwała nadająca statut instytucji kultury nie jest zwykłą uchwałą. Ma ona charakter aktu prawa miejscowego w rozumieniu przepisów Ustawy o samorządzie gminnym. Każdy akt prawny, zawierający normy o charakterze generalnym, czyli nie odnoszące się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów i abstrakcyjnym, tj. nie „konsumowane” poprzez jednokrotne zastosowanie, lecz mogące zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji, staje się aktem normatywnym należącym do prawa miejscowego. Uchwała w sprawie nadania statutu instytucji kultury spełnia te kryteria w związku z czym podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa.

Zgodnie z Ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akty takie wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia (lub później, jeśli w akcie określono bardziej odległy termin). Ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe.

Rozstrzygnięcie Nadzorcze NR KN — I.4131.1. 468.2014.11 Wojewody Wielkopolskiego z 8 grudnia 2014 r.

http://edziennik.poznan.uw.gov.pl/legalact/2014/6738/

Rozstrzygnięcie Nadzorcze NR NK-N.4131.17.3.2015.MW Wojewody Dolnośląskiego z 21 stycznia 2015 r.

https://edzienniki.duw.pl/legalact/2015/295/

Rozstrzygnięcie Nadzorcze NR PN-II.4131.96.2023 Wojewody Lubelskiego z dnia 15 marca 2023 r.

https://edziennik.lublin.uw.gov.pl/legalact/2023/1996/

Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity Dz. U. 2019 poz. 1461)

https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/DocDetails.xsp?id=WDU20190001461

To jednak nie jedyny błąd, który można popełnić redagując zapis dotyczący terminu wejścia w życie statutu instytucji kultury. W 2020 r. Rada Miejska w Mrągowie nadała statut centrum kultury. W statucie znalazł się zapis mówiący, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2021 r. Wojewoda unieważnił uchwałę uznając, że takie sformułowanie jest wadliwe, bowiem nie warunkuje wejścia w życie od ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Według wojewody dalsza część zapisu, tj. „z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2021 r.”, również nie określa terminu jego wejścia w życie. Z treści kwestionowanego zapisu uchwały wynika jedynie, iż uchwała podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym ze wskazaniem konkretnej daty.

Rozstrzygnięcie nadzorcze nr PN.4131.341.2020 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 21 września 2020 r.

http://edzienniki.olsztyn.uw.gov.pl/legalact/2020/3836/

Czy organizator może narzucić instytucji w statucie organizację konkretnych wydarzeń?

Organizator jest upoważniony do określenia zakresu działalności instytucji kultury, ale nie może narzucić instytucji kultury obowiązku realizacji imprez o charakterze oświatowym lub społecznym, takich jak np. gala sportu, gala przedsiębiorczości czy uroczystości miejskich dla par z długoletnim pożyciem małżeńskim poprzez umieszczenie odpowiednich zapisów w statucie.

Próbowała tego dokonać Rada Miasta Gorzowa Wielkopolskiego, która w 2018 r. postanowiła zmienić statut Centrum Edukacji Artystycznej — Filharmonii Gorzowskiej w taki sposób, aby filharmonia miała obowiązek organizowania takich imprez jak: Inauguracja Roku Szkolnego, Gala Sportu, Gala Przedsiębiorczości — „Nawigator Biznesu”, obchody “Urodzin Miasta — 2 lipca”, uroczystości miejskich dla par z długoletnim pożyciem małżeńskim oraz imprez współorganizowanych z inicjatywy lokalnych stowarzyszeń i fundacji.

Uchwałę podjętą w tej sprawie unieważnił Wojewoda Lubuski. Według organu nadzoru uchwała poprzez rozszerzenie zakresu celów i zadań o sferę oświatową i społeczną istotnie naruszyła przepisy Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Z przepisów ustawy wynika, że do obligatoryjnych elementów statutu należy określenie zakresu działalności instytucji kultury, czyli ustalenie ram działalności kulturalnej — polegającej na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury. Określenie zakresu działalności instytucji kultury stanowi konkretyzację celu, dla którego została ona powołana. Zakres ten jednak musi odnosić się do celu działania tej instytucji kultury, czyli dotyczyć działalności stricte kulturalnej i jasno przedstawiać w jakich formach i czym konkretnie instytucja kulturalna będzie się zajmować.

Według organu nadzoru rozszerzenie działalności filharmonii o działalność oświatową i społeczną nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach, gdyż jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Określenie w statucie instytucji kultury jej zakresu działania, następuje poprzez określenie celu statutowego i wyliczenie zadań (może być to wyliczenie przykładowe), niemniej należy pamiętać, że w tym katalogu zadań mieszczą się tylko takie, które służą celowi, dla którego realizacji dana instytucja kultury została powołana.

Z tego powodu wskazanie przez radę miasta działalności oświatowej i społecznej, jako celów działania instytucji kultury nie mieści się w zakresie tworzenia, upowszechniania i ochrony kultury. Tym samym rada przekroczyła ustawowe granice w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej a w konsekwencji istotnie naruszyła obowiązujący porządek prawny.

Wojewoda przypomniał też, że instytucja kultury, jako osoba prawna jest całkowicie odrębnym w stosunku do gminy podmiotem prawa, z własnym majątkiem, środkami trwałymi, przychodami oraz kosztami, samodzielnie gospodarującą w ramach posiadanych środków. W tej sytuacji prawnej samodzielność instytucji kultury jako osoby prawnej, oznacza także, że organizator nie może w sposób dowolny samodzielnie modyfikować zakresu działalności instytucji kultury.

Rozstrzygnięcie Nadzorcze nr NK-I.4131.173.2019.AZIE Wojewody Lubuskiego z 25 lipca 2019 r.

http://dzienniki.luw.pl/legalact/2019/2152/

Czy ośrodek kultury lub biblioteka mogą działać w formie zakładu budżetowego?

Czy samorząd może powołać instytucję kultury w formie jednostki budżetowej lub zakładu budżetowego? Nie jest to możliwe, ponieważ działalność kulturalną reguluje Ustawa o prowadzeniu i organizowaniu działalności kulturalnej, która wskazuje sposób organizowania działalności kulturalnej przez samorządy poprzez tworzenie samorządowych instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym.

W tej sprawie wypowiadał się NSA (oddział zamiejscowy w Szczecinie), który rozpatrywał skargę jednej z gmin na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody. Rada gminy uchwała zmieniła formę finansowania Miejsko-Gminnej Biblioteki Publicznej z dotychczasowego zakładu budżetowego na jednostkę budżetową. Wojewoda unieważnił uchwałę, stwierdzając, że w stosunku do niektórych jednostek organizacyjnych gminy, między innymi biblioteki publicznej, mają zastosowanie przepisy Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej i biblioteka powinna funkcjonować jako instytucja kultury i być finansowana zgodnie tą ustawą.

NSA skargę gminy odrzucił uznając, że regulacje organizacyjno-prawne dotyczące jednostek prowadzących działalność kulturalną mają charakter przepisów szczególnych w stosunku do innych ustaw (w tej konkretnej sprawie do Ustawy o finansach publicznych). Regulacje zawarte w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie zawierają żadnego odesłania do innych ustaw. Wynika z tego, że unormowania te mają charakter kompletny i wyczerpujący. Tymczasem przepis art. 9 ust. 1 i 2 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie daje możliwości prowadzenia działalności w zakresie kultury w innej formie organizacyjno-prawnej niż przewidziana w ustawie. Regulacja prawna, kształtująca w sposób jednoznaczny powołanie do życia jednostek kultury, ich status, funkcjonowanie oraz finansowanie tj. art. 9—11, art. 13—14 i art. 27 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, odnosi się wprost do bibliotek, domów i ośrodków kultury prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego.

Wyrok NSA oz. w Szczecinie z 4 kwietnia 2001 r. — sygn. akt SA/Sz 2268/00

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/21DAAA25EF

Czy instytucja kultury może prowadzić działalność sportową?

Przeczytałeś bezpłatny fragment.
Kup książkę, aby przeczytać do końca.

E-book

za 49.99

drukowana A5

za 59.99

Bezpłatny fragment - Samorządowa instytucja kultury. Instrukcja obsługi

Edycja 2025

Dzieci też mogą pisać!