Bezpłatny fragment - Historyczne ukształtowanie kontroli administracji po roku 1946

Wstęp

Po zakończeniu II wojny światowej kontrola administracyjna stała się istotnym narzędziem dla organów nowej władzy w sferze realizacji wyznaczonych celów politycznych. Przyjmowała bardzo różny charakter, podlegała ewolucji i zmianom. W okresie po 1945 do zakończenia okresu stalinowskiego działania te były najbardziej aktywnie wymierzone w obywateli. Do 1954 r. funkcjonowała na przykład Komisja Specjalna do Walki z Nadużyciami i Szkodnictwem Gospodarczym, która pozwalała na umieszczenie osoby podejrzanej na dwa lata w obozie pracy. Rady narodowe stały się z kolei ważnym narzędziem planowania i kontroli jednocześnie, pozbawione charakteru wybieralności aż do 1954 r. Kontrola ta nie miała zatem nic wspólnego z dzisiaj funkcjonującymi zasadami demokratycznego państwa prawa, mimo pewnych pozorów w tym zakresie. Nie został natomiast przywrócony wówczas w żadnej formie sądowa kontrola legalności aktów administracyjnych, co wynikało nie tyle z powodów ideologicznych, ile praktycznych, bowiem zmierzano do zastąpienia przedwojennego modelu administracji.

1. Pojęcie kontroli

Kontrola w administracji publicznej stanowi istotny element porządku prawnego, przyczyniając się do zwiększenia skuteczności działania organów administracji oraz jest formą społecznego nadzoru nad jej działaniem. Problematyka ta jest przedmiotem analiz wielu dziedzin wiedzy i dyscyplin naukowych. Zagadnienia z tym związane

w szczególności stanowią przedmiot zainteresowania nauki o zarządzaniu w administracji, oraz nauk prawnych i prawa administracyjnego. W zakresie samej istotny przedmiotowego pojęcia należy zauważyć, iż jest ono rozumiane w sensie wąskim, jako ocena stanu faktycznego, lecz jednocześnie jest to ogół czynności, który zmierza w swym zakresie do ustalenia faktycznego stanu rzeczy lecz jest przy tym połączony z porównaniem stanu który istniał poprzednio i obecnie ze stanem planowanym w tym zakresie.

Ujmując kwestie kontroli administracji możliwie najlepiej, można uznać ją za obserwowanie i rozpoznawanie danej działalności lub stanu, ustalenie ich rzeczywistego obrazu w określonym miejscu i czasie. Z tym związana jest rzecz jasna ocena stanu, który istnieje, oraz stwierdzenie nieprawidłowości, co stanowi podstawę do zmiany w różnym zakresie. Końcowym etapem jest tutaj formułowanie wniosków, co do stanu, który jest oczekiwany w przyszłości. Kontrola w takim sensie w zakresie administracji publicznej nie jest, zatem aktem jednorazowym jakiegoś organu kontrolnego, lecz procesem, który zachodzi w sensie fragmentarycznym i całościowym na poszczególnych szczeblach administracji publicznej, a którego istotnym celem jest poprawa jej funkcjowania w wielu różnych aspektach, jak skuteczności istniejących procedur, sposobu działania, zakresu działania, sprzecznych kompetencji, terminów, ale również kwestii zarządzania zasobami ludzkimi, kadrami administracji i wiele innych.

2. 1946—1952

Po zakończeniu drugiej wojny światowej następowała na terenie Polski intensyfikacja działań pod wpływem radzieckim, czego efektem była intensyfikacja recepcji instytucji z tego kraju. Charakterystyczne dla tego okresu było tworzenie całego aparatu administracyjnego, którego celem były różne formy kontroli i nadzoru, w szczególności w kontekście poprawności politycznej. W miejsce istniejącego w okresie przedwojennym systemu administracji samorządowej wprowadzono system rad narodowych, zgodnie z którym każda rada narodowa niższego stopnia podlegała bezpośredniemu nadzorowi rady wyższego stopnia. Prezydium rady wyższego stopnia miało między innymi prawo do wstrzymania w ciągu 14 dni każdego uchwały, którą uznało za niecelową, lub niezgodną z zasadniczą linią działalności politycznej. Z kolei dyscyplinarna władza nad organami wykonawczymi „samorządu” była realizowana przez komisję, wybieraną przez wojewódzkie rady narodowe. Organy gminne były podporządkowane nie tylko hierarchicznie, ale również podlegały kontroli ze strony organów administracji rządowej. Ostateczne zmiany nastąpiły w okresie lat 1949—1950, kiedy to dokonano pełnej recepcji typowych rozwiązań charakterystycznych dla systemu radzieckiego, likwidując samorząd, oraz organy terenowe administracji rządowej i kumulując kompetencje nadzorcze i kontrole w rękach rad narodowych.

Ustawa regulująca powstanie rad narodowych określiła również, iż do momentu dokonania ponownej organizacji Najwyższej Izby Kontroli, kompetencje w tym zakresie mają być realizowane przez Biuro Kontroli, stanowiące element Prezydium KRN. Kontrola ta była sprawowana w zakresie rządu, ministrów, całego aparatu urzędniczego, włącznie z kontrola urzędników sądów oraz prokuratorów, zatem mimo zasady rozdzielności władzy, zasada ta nie była tutaj poszanowana. Biuro Kontroli powoływały komisje, które łączyły uczestnictwo przedstawicieli rad i inspektorów. Oczywistym było, iż do podstawowych kryteriów należało w tym wypadku wykonywanie linii politycznej. Jednak formalnie kryteria kontroli obejmowały legalność, gospodarność, jak również celowość wydatkowanych środków. Przełomowym momentem było uchwalenie Małej Konstytucji, zgodnie z której treścią określono zasady funkcjonowania NIK. Organ ten został upoważniony do kontrolowania finansowej i gospodarczej działalności władz, instytucji państwa, również na zlecenie Rady Państwa. Organ ten został uprawniony do wykonywania zwierzchniego nadzoru nad terenowymi radami narodowymi, jak również do zatwierdzania dekretów z mocą ustawy udzielonych rządowi przez sejm, jak również inne. Reaktywacja NIK stworzyła organ niezależny od rządu, który został de facto w sposób bezpośredni podporządkowany instytucji Rady Państwa, kontrolując władze i urzędy administracji publicznej oraz tzw. gospodarki narodowej, jak również działania organów terenowych. Kontrola ta była wykonywana w zakresie kryteriów legalności, rzetelności, gospodarności oraz celowości w zakresie działań o charakterze finansowym, gospodarczym, administracyjno-organizacyjnym, jak również w zakresie zgodności z wytycznymi polityki państwa i planami gospodarczymi.

2. 1952—1956