E-book
50.51
drukowana A5
55.13
Samorządowa instytucja kultury. Instrukcja obsługi

Bezpłatny fragment - Samorządowa instytucja kultury. Instrukcja obsługi

Wydanie III


Objętość:
198 str.
ISBN:
978-83-8273-031-9
E-book
za 50.51
drukowana A5
za 55.13

„Instrukcja” nr 3

To już trzecia odsłona poradnika „Samorządowa instytucja kultury. Instrukcji obsługi”. Pierwsze wydanie książki ukazało się w 2017 r. Drugie, znacznie poszerzone oraz zaktualizowane w związku z nowelizacją Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, trafiło do czytelników na początku 2020 r. Począwszy od pierwszego wydania „Instrukcja” stała się prawdziwym „niezbędnikiem” wykorzystywanym w codziennej pracy przez liczną grupę dyrektorów samorządowych instytucji kultury, a także pracowników wydziałów kultury w urzędach administracji samorządowej.

Najnowsze wydanie „Instrukcji” zostało zbogacone o około dwadzieścia różnych tematów, których zabrakło w poprzednich wydaniach, a także poprawione i zaktualizowane. Znacząco poszerzona została m.in. tematyka dotycząca relacji między organizatorem a instytucją kultury i jej dyrektorem. Uszczegółowione zostały kwestie uprawnień nadzorczych organizatora (a właściwie ich braku) w stosunku do instytucji oraz wykonywania niektórych czynności z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora.

Analogicznie jak poprzednie wydania, „Instrukcja” odpowiada na bardzo konkretne i bardzo praktyczne pytania dotyczące prowadzenia działalności kulturalnej w formie instytucji kultury. Zawiera same konkrety i omawia rzeczywiste przypadki, z którymi ktoś, gdzieś w Polsce, już się zmierzył. Z tego powodu niemal każdy fragment książki odwołuje się do aktu prawnego, orzeczenia sądu, rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody lub innego wiarygodnego źródła. Bieżące wydanie „Instrukcji” zostało wzbogacone m.in. o kilka istotnych orzeczeń sądowych, które zapadły w 2020 i 2021 roku.

Pomimo staranności z jaką została przygotowana ta publikacja zastrzec należy, że zawarte w niej treści należy traktować jako zbiór niewiążących opinii, które mogą być pomocne w pracy dyrektorów instytucji kultury. Nie należy traktować ich jako oficjalnej interpretacji przepisów prawa regulujących działalność kulturalną.

Paweł Kamiński

Wrocław, wrzesień 2021 r.

Tworzenie instytucji kultury

Kto może utworzyć instytucję kultury?

O ile działalność kulturalną może prowadzić praktycznie każdy tj. osoba prawna, osoba fizyczna oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 3 ust. 1 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej), to tworzenie instytucji kultury jest zastrzeżone tylko dla niektórych podmiotów.

Zgodnie z art. 8 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej państwowe instytucje kultury, nie będące przedmiotem tej publikacji, mogą tworzyć ministrowie oraz kierownicy urzędów centralnych.

Tworzenie samorządowych instytucji kultury jest kompetencją jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 9 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym.

Podmioty tworzące instytucje kultury, zarówno państwowe jak samorządowe, nazywane są przez ustawodawcę organizatorami (art. 10 ust. 1 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej).

Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym (art. 9 ust. 2). Nie oznacza to jednak, że w każdej gminie musi istnieć np. dom lub ośrodek kultury. W Ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie istnieje zapis, który zmuszał by samorządy do tworzenia takiej instytucji. Jednocześnie art. 19. Ustawy o bibliotekach wprost narzuca samorządom obowiązek prowadzenia na swoim obszarze działania co najmniej jednej biblioteki publicznej, wraz z odpowiednią liczbą filii i oddziałów oraz punktów bibliotecznych. W związku z tym, niektóre samorządy nie tworzą innych instytucji kultury niż biblioteki uznając, że prowadząc bibliotekę realizują obowiązek określony w art. 9 ust. 3. Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jednolity Dz. U. 2020 poz. 194)

http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=wdu19911140493

Jakim dokumentem można utworzyć instytucję kultury?

Aby powołać do życia instytucję kultury organizator musi wydać akt o utworzeniu instytucji kultury. W przypadku samorządowych instytucji kultury jest to uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, tj. rady gminy, rady miejskie, rady powiatu lub sejmiku województwa.

Uchwała o utworzeniu instytucji kultury musi określać jej przedmiot działania, nazwę i siedzibę, a także to, czy dana instytucja kultury jest instytucją artystyczną w rozumieniu przepisów Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Instytucjami artystycznymi są według ustawy instytucje kultury powołane do prowadzenia działalności artystycznej w dziedzinie teatru, muzyki, tańca, z udziałem twórców i wykonawców, w szczególności: teatry, filharmonie, opery, operetki, orkiestry symfoniczne i kameralne, zespoły pieśni i tańca oraz zespoły chóralne.

Akt o utworzeniu instytucji wraz ze statutem jest podstawą działania instytucji kultury.

Rejestr instytucji kultury

Zgodnie z art. 14. ust. 1. Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej instytucje kultury uzyskują osobowość prawną i mogą rozpocząć działalność z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora. Instytucja kultury podlega wpisowi do rejestru z urzędu.

Ustawa określa zakres danych, które są gromadzone w rejestrze. Są to następujące dane:

1) oznaczenia instytucji kultury, w szczególności podmiotu, z którym organizator wspólnie prowadzi instytucję kultury, oraz imię i nazwisko pełnomocnika organizatora dokonującego wpisu;

2) organizacji instytucji kultury, w szczególności:

a) imię i nazwisko dyrektora instytucji kultury i jego zastępców albo oznaczenie osoby fizycznej, której powierzono pełnienie obowiązków dyrektora, albo której powierzono zarządzanie instytucją kultury,

b) imiona i nazwiska pełnomocników instytucji kultury uprawnionych do dokonywania czynności prawnych w imieniu instytucji oraz zakres ich upoważnień,

c) imię i nazwisko pełnomocnika organizatora dokonującego wpisu;

3) dotyczące mienia instytucji kultury, w szczególności imię i nazwisko pełnomocnika organizatora dokonującego wpisu;

4) połączenia, podziału i likwidacji instytucji kultury, w szczególności imię i nazwisko likwidatora oraz imię i nazwisko pełnomocnika organizatora dokonującego wpisu.

Sposób prowadzenia i udostępniania rejestru instytucji kultury, w tym zakres danych zamieszczanych w rejestrze, tryb dokonywania wpisów, zmian i wykreśleń wpisów oraz wzór księgi rejestrowej określa Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawie sposobu prowadzenia i udostępniania rejestru instytucji kultury.

Akta rejestrowe nie mogą być wynoszone poza miejsce ich przechowywania. Rejestr, informację o rejestrze oraz sposobie udostępniania danych w nim zawartych zamieszcza się w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie organizatora. Dane zawarte w rejestrze udostępnia się przez otwarty dostęp do zawartości rejestru lub wydanie odpisu z rejestru albo księgi rejestrowej. Udostępnianie danych zawartych w rejestrze w formie odpisu jest bezpłatne i odbywa się przez stronę Biuletynu Informacji Publicznej organizatora.

Każdy ma prawo przeglądać w godzinach urzędowych akta rejestrowe oraz księgi rejestrowe instytucji kultury. Organizator prowadzący rejestr instytucji kultury ma obowiązek wydać urzędowo poświadczony odpis każdemu, kto zwróci się z wnioskiem o jego wydanie.

Odpis z rejestru instytucji kultury może być pełny lub skrócony. Odpis pełny zawiera treść wszystkich wpisów dokonanych w księdze rejestrowej. Odpis skrócony zawiera treść aktualnych wpisów dokonanych w rejestrze. Odpisy muszą być opatrzone datą, pieczęcią urzędową oraz podpisem osoby, która je sporządziła, z podaniem jej imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego. Odpis przesyła się wnioskodawcy w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku, na adres wskazany we wniosku, przesyłką poleconą lub przekazuje się osobiście wnioskodawcy albo osobie przez niego upoważnionej, za pisemnym potwierdzeniem odbioru. Odpis może być przesłany również w postaci dokumentu elektronicznego.

Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawie sposobu prowadzenia i udostępniania rejestru instytucji kultury (Dz. U. 2012 poz. 189)

http://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/DocDetails.xsp?id=WDU20120000189

Jakie są obowiązki organizatora wobec tworzonej instytucji kultury?

Zgodnie z art. 12 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej organizator zapewnia instytucji kultury środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzona.

Jeżeli tworzona instytucja ma mieć status biblioteki lub jedną z form działalności będzie działalność biblioteki publicznej lista obowiązków organizatora wobec instytucji jest bardziej szczegółowa. Zgodnie z art. 9. ust. 1 Ustawy o bibliotekach organizator ma obowiązek zapewnić bibliotece w szczególności lokal oraz środki na: wyposażenie, prowadzenie działalności bibliotecznej, zwłaszcza zakup materiałów bibliotecznych oraz doskonalenie zawodowe pracowników.

Jeszcze inaczej obowiązki organizatorów definiuje Ustawa o muzeach. Zgodnie z art. 4. organizatorzy muzeów są zobowiązani zapewnić im: środki potrzebne do utrzymania i rozwoju muzeum, bezpieczeństwo zgromadzonym zbiorom oraz nadzór nad muzeum.

Statut instytucji kultury

Kto nadaje statut instytucji kultury?

Statut instytucji kultury nadaje organizator. Upoważnienie do nadania statutu instytucji kultury przez organizatora zawiera z art. 13 ust. 1 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Analogicznie, jak w przypadku aktu o utworzeniu instytucji kultury, statut samorządowej instytucji kultury nadaje organ stanowiący w drodze uchwały.

Co powinien zawierać statut instytucji kultury?

Wszystkie unormowania uchwały ws. nadania statutu muszą precyzyjnie i w sposób pełny realizować delegację ustawową a jednocześnie nie mogą swym zakresem przekraczać jej granic. To znaczy, że statut powinien zawierać dokładnie to, co wskazuje przepis ustawy. Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy statut zawiera:

1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury;

2) zakres działalności;

3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania;

4) określenie źródeł finansowania;

5) zasady dokonywania zmian statutowych;

6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić.

Jak czytamy w orzecznictwie, charakter normatywny uchwały podjętej na podstawie wyżej przywołanego przepisu przesądza o konieczności formułowania zawartych w niej postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. To oznacza, że organizator nie wprowadzać do statutu zapisów, które przekraczają lub modyfikują zakres upoważnienia określony ustawą.

Czy statut instytucji kultury musi wskazywać jej siedzibę?

Zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 1 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej statut instytucji kultury musi zawierać nazwę, teren działania i siedzibę instytucji. Siedzibą instytucji jest miejscowość, w której rezyduje organ zarządzający, natomiast terenem działania jest obszar, na którym działalność instytucji się odbywa. Teren działania jest pojęciem zakresowo szerszym i może być określony również jako teren całego kraju a także zagranica.

Niewskazanie w statucie siedziby jest niezgodne z ustawą i powinno skutkować jego unieważnieniem. Stało się tak np. w przypadku statutu „Willi Lentza” w Szczecinie. Siedziba instytucji została wskazana przez Radę Miasta Szczecin jedynie w akcie założycielskim, tj. uchwale o utworzeniu instytucji. Natomiast w statucie znalazł się tylko zapis określający teren działania. Jak stwierdził WSA w Szczecinie w 2021 r. ranga statutu jako dokumentu, który stanowi podstawę działania instytucji kultury, przesądza o tym, że brak jakiegokolwiek elementu przewidzianego przepisami ustawy stanowi naruszenie prawa i to naruszenie istotne. Gdyby bowiem ustawodawca uznał, że wystarczającym jest wskazanie siedziby instytucji w akcie założycielskim, to dałby temu wyraz w przepisach ustawy. Skoro jednak ustawodawca w tym samym akcie prawnym uznał, że siedziba powinna być wskazana zarówno w akcie założycielskim jak i w statucie, to oznacza, że formułując powyższe dokumenty organizator nie mógł wskazania siedziby w żadnym z nich pominąć.

Wyrok WSA w Szczecinie z 22 lipca 2021 r. — sygn. akt II SA/Sz 214/21 (orzeczenie nieprawomocne)

https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/40F93D36EE

Wskazanie ustaw i rozporządzeń, na podstawie których działa instytucja

W przeszłości bardzo często w statutach różnych instytucji umieszczano katalog aktów prawnych, na podstawie których prowadzi działalność dany podmiot. Nie jest to właściwa praktyka i wprowadzenie takich zapisów do statutu instytucji kultury może skutkować jego unieważnieniem. Przykładem takiej sytuacji było m.in. Rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z 2016 r. unieważniające uchwałę Rady Miejskiej Olszyny w sprawie nadania statutu Gminnemu Ośrodkowi Kultury.

Zgodnie z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są także akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przepisy rozdziału III Konstytucji RP wyraźnie wskazują hierarchię aktów prawnych. W świetle tych przepisów ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od aktów prawnych organów jednostek samorządu terytorialnego. Ustanowiony w ustawie zasadniczej, zamknięty katalog źródeł prawa skonstruowany jest jednocześnie w oparciu o zasadę hierarchiczności. Z zasady tej wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. W razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu.

Oznacza to również, że w akt wydany przez radę gminy (a więc np. statut instytucji kultury) na podstawie upoważnienia ustawowego, nie może stanowić podstawy prawnej obowiązywania ustaw i rozporządzeń. Tego typu regulacje dopuszczalne są jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. Niedopuszczalne jest wskazywanie w akcie prawa miejscowego na podstawie jakich ustaw i rozporządzeń działać ma jednostka organizacyjna gminy.

W tego typu sprawach wielokrotnie wypowiadały się sądy. Przykładem takiego orzeczenia może być wyrok WSA we Wrocławiu dotyczący skargi Gminy Wrocław na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego, który m.in. z tego powodu stwierdził nieważność uchwały w sprawie nadania nowego brzmienia Statutowi Wrocławskiego Centrum Zdrowia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej.

Rozstrzygnięcie Nadzorcze NR NK-N.4131.96.3.2016.JB Wojewody Dolnośląskiego z 1 lutego 2016 r.

https://edzienniki.duw.pl/legalact/2016/842/


Wyrok WSA we Wrocławiu z 5 kwietnia 2012 r. — IV SA/Wr 81/12

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/65BE9D54FD

Jednak przywołanie aktów prawnych w statucie instytucji kultury nie zawsze skutkuje jego unieważnieniem, czego dowodem jest wyrok WSA w Gliwicach z 2018 r. Jak stwierdził sąd, który badał zgodność z prawem statutu Domu Kultury „Kazimierz” w Sosnowcu, zakaz powtórzeń regulacji ustawowych w akcie prawa miejscowego nie skutkuje automatycznie nieważnością przepisu powtarzającego.

W orzeczeniu sąd wyraził pogląd, w myśl którego zakaz normatywnych powtórzeń nie ma charakteru absolutnego. Wyjątkowo mogą zdarzyć się bowiem takie sytuacje, że potrzebny jest przepis „zapowiadający” dalsze unormowania, bez którego unormowania te sprawiałyby wrażenie wyrwanych z kontekstu lub nietworzących zamkniętej całości czy niewystarczająco komunikatywnych. Dopuszczalność wyjątkowego powtarzania przepisów ustawy dotyczy zwłaszcza takich aktów, jak statuty czy regulaminy. Akty tego rodzaju są często dla pewnego kręgu odbiorców podstawowym źródłem informacji i dlatego należy dążyć, by informacja ta była możliwie pełna, co może wymagać powtórzenia przepisów ustawy. Jak zwrócił uwagę WSA w Gliwicach, podobne stanowisko odnaleźć można w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. TK stwierdzał bowiem, że przepis aktu wykonawczego zawierający powtórzenie przepisu ustawowego nie wprowadza do obowiązującego systemu prawnego nowej normy, bądź regulującej zagadnienie pozostające poza prawną reglamentacją, bądź regulującej to zagadnienie w sposób odmienny od dotychczasowego. Według TK, takie powtórzenie, będąc uchybieniem w technice legislacyjnej, nie może być jednak ocenione jako naruszenie przepisu stanowiącego delegację ustawową.

W związku z tym sąd uznał, że w przypadku stwierdzenia, że dom kultury posiada osobowość prawną, a także, że działa na podstawie wymienionych w statucie aktów prawnych nie doszło do modyfikacji przepisów wyższych hierarchicznie i nie stanowi to istotnego naruszenia prawa, skutkującego koniecznością usunięcia z obrotu prawnego kontrolowanej regulacji.

Wyrok WSA w Gliwicach z 17 września 2018 r. — sygn. IV SA/Gl 580/18 (orzeczenie nieprawomocne)

https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/D95877D01A

Organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania

Brak w statucie instytucji kultury regulacji dotyczących powoływania dyrektora lub jedynie zawarcie delegacji do przepisów Ustawy organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jest niezgodne z prawem. Zgodnie z art. 13. ust. 2 pkt 3 statut instytucji kultury musi określać sposób powoływania organów zarządzających i doradczych instytucji. Przepis ten bywa jednak interpretowany w różny sposób.

Na przykład w przypadku statutu Ośrodka Kultury i Sportu w jednej z gmin woj. zachodniopomorskiego WSA w Szczecinie stwierdził, że statut powinien określać, czy kandydata na stanowisko dyrektora powołuje organizator oraz czy wyłania się go w drodze konkursu. Według sądu organizator nie może ograniczać się tylko do wskazania organu powołującego i odwołującego oraz zasad, które opisane są w ustawie. Taka regulacja nie wypełnia kompetencji nadanej radzie do określenia sposobu powoływania organów zarządzających. Według sądu ustawodawca wprowadzając taki wymóg upoważnił radę w zasadzie do wyboru jednej z dwóch metod powoływania dyrektora placówki kulturalnej: czy kandydata na stanowisko dyrektora powołuje organizator, czy wyłania się go w drodze konkursu. Przy czym wybór jednej z wymienionych metod winien określać jej szczegóły m.in. formę powołania czy czas trwania tego stosunku.

W ocenie WSA w Szczecinie ustawodawca oczekuje od rady gminy doregulowania materii w granicach określonych przez stanowione przez niego przepisy. Nie stanowi wypełnienia tego upoważnienia odesłanie do ogólnych, nie uszczegółowionych zasad określonych w ustawie.

Wyrok WSA w Szczecinie z 7 lipca 2011 r. — sygn. akt II SA/Sz 523/11

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/16096ADB6F

Odmienne stanowisko zajął jednak NSA w wyroku z 2015 r., który badał statut miejsko-gminnego ośrodka kultury w jednym z miast w woj. mazowieckim. Według NSA norma kompetencyjna zawarta w art. 13 ust. 2 pkt 3 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie stoi na przeszkodzie w uregulowaniu kwestii trybu powołania dyrektora instytucji kultury poprzez odesłanie do odpowiednich przepisów ustawy. Przepis ten zawiera jedynie upoważnienie do określenia sposobu powoływania organów zarządzających i doradczych, nie stanowi zaś o obowiązku formułowania ściśle warunków, na jakich odbywać się będzie rekrutacja, czy wreszcie istotnych elementów, na jakich oparty będzie stosunek zatrudnienia.

Wyrok NSA z 9 lipca 2015 r. — sygn. akt II OSK 1216/15

https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/08BC2F2CB4

Kto powinien powoływać organy doradcze instytucji kultury?

Zgodnie z art. 13. ust. 2 pkt 3 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej statut instytucji kultury musi określać sposób powoływania organów doradczych instytucji. Czy to oznacza, że organizator może przyznać sobie uprawnienie do powoływania organów doradczych?

Jak stwierdził WSA w Rzeszowie, który badał statut Teatru „Maska” zapis, w którym przewidziano, że członków organu doradczego dyrektora teatru tj. Rady Artystyczno-Programowej powołuje i odwołuje Prezydent w porozumieniu z dyrektorem teatru, nie znajduje żadnego uzasadnienia w obowiązujących przepisach.

Jak uzasadnił sąd, skoro samorządowa jednostka kultury jest samodzielnym podmiotem posiadającym osobowość prawną, to jakakolwiek ingerencja w jej działanie, polegająca na nadaniu kompetencji powoływania członków Rady Programowej organowi wykonawczemu gminy, może wynikać jedynie z ustawy, a nie zaś z przepisów statutu.

Wyrok WSA w Rzeszowie z 15 września 2020 r. — sygn. akt II SA/Rz 41/20

https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/4D6234B8B8

Czy rada programowa może mieć uprawnienia opiniodawcze?

W części instytucji kultury funkcjonują rady programowe. Zdarza się, że organizatorzy próbują nadawać radom uprawnienia kontrolne lub opiniodawcze w stosunku do dyrektora. Tymczasem zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 3 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej organizator jest uprawniony jedynie do określenia organów doradczych oraz sposobu ich powoływania.

Przykładem takiego nieuprawnionego działania była próba zmiany statutu Centrum Edukacji Artystycznej — Filharmonii Gorzowskiej w Gorzowie Wielkopolskim. Rada Miasta wprowadziła do statutu filharmonii zapisy dot. zadań Rady Artystyczno-Programowej. Rada miała opiniować m.in. plany repertuarowe, plany imprez współorganizowanych z miastem, plany rozwoju działalności instytucji oraz istotne sprawy związane z bieżącą działalnością filharmonii.

Uchwałę w sprawie zmiany statut unieważnił Wojewoda Lubuski, który stwierdził, że Rada Miasta bez wyraźnego upoważnienia ustawowego określiła zakres zadań organu doradczego, jakim jest Rada Artystyczno-Programowa i tym samym w sposób istotny naruszyła wyżej przywołany przepis ustawy.

Wojewoda zwrócił też uwagę, że Rada Artystyczno-Programowa jest organem doradczym dyrektora a opiniowanie, które miało być zadaniem rady, nie jest tożsame z pojęciem doradztwa. Opiniować oznacza bowiem wydawać opinię o kimś lub o czymś, natomiast doradzać oznacza udzielić porady, wskazać sposób postępowania w jakiejś sprawie.

Rozstrzygnięcie Nadzorcze nr NK-I.4131.173.2019.AZIE Wojewody Lubuskiego z 25 lipca 2019 r.

http://dzienniki.luw.pl/legalact/2019/2152/

Określenie źródeł finansowania

Statut instytucji kultury musi precyzyjnie określać źródła jej finansowania. Wprowadzanie przez organizatora zbyt „swobodnych” zapisów może skutkować ich unieważnieniem.

Stało się tak m.in. w 2015 r. w przypadku uchwały Rady Gminy Zawonia (woj. dolnośląskie) w sprawie nadania Statutu Gminnego Ośrodka Kultury i Biblioteki. W statucie GOKiB znalazł się zapis mówiący o tym, że działalność instytucji finansowana jest ze środków publicznych w ramach otrzymywanej dotacji podmiotowej, dotacji celowej z budżetu państwa, dotacji celowej z budżetu gminy, a także darowizn, przychodów z pobieranych opłat i prowadzonej działalności oraz „innych źródeł”.

Wojewoda Dolnośląski uznał część tego zapisu za niezgodną z prawem. Zakwestionowane zostały trzy ostatnie słowa tj. „oraz innych źródeł”. Wojewoda uznał, że rada gminy nie może poprzez takie sformułowanie pozostawiać otwartego katalogu tych źródeł finansowania instytucji kultury. Według Wojewody organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie ma możliwości przekazania kompetencji do określania dalszych źródeł finansowania instytucji kultury innemu podmiotowi. Użycie zwrotu „oraz innych źródeł” sprawia, że katalog wskazujący źródła finansowania ma charakter otwarty, co oznacza, że możliwe jest finansowanie instytucji kultury w zakresie nieprzewidzianym przez uchwałę. Tego typu konstrukcja oznacza, że inny organ niż rada, w drodze innego aktu niż uchwała, będzie mógł doprecyzować nieprzewidziane przez uchwałę źródła finansowania. Tymczasem zgodnie z prawem, to wyłącznie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest uprawniony do ich określenia. Umieszczenie w statucie ośrodka kultury słów „oraz innych źródeł” oznacza, że rada bez wyraźnego upoważnienia ustawowego przekazała innemu podmiotowi kompetencję do dookreślenia wskazanego elementu i tym samym w sposób istotny naruszyła przepisy Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Rozstrzygnięcie Nadzorcze NR NK-N.4131.158.7.2015.SP1 Wojewody Dolnośląskiego z 13 sierpnia 2015 r.

https://edzienniki.duw.pl/legalact/2015/3457/

Analogicznym w skutkach błędem jest użycie w katalogu źródeł finansowania sformułowania „w szczególności”. Użycie w statucie instytucji kultury zwrotu „w szczególności” sprawia, że katalog wskazujący źródła finansowania ma charakter otwarty. To zaś oznacza, że możliwe jest finansowanie instytucji w zakresie nieprzewidzianym przez uchwałę. Takiego błędu dopuściła się m.in. Rady Gminy Jerzmanowa (woj. dolnośląskie) nadając statut Gminnemu Centrum Kultury. Również w tym przypadku Wojewoda nie miał wątpliwości co do nieważności tego typu zapisów.

Rozstrzygnięcie Nadzorcze NR NK-N.4131.42.18.2015.MS6 Wojewody Dolnośląskiego z 17 listopada 2015 r.

https://edzienniki.duw.pl/legalact/2015/4869/

Postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna

Analogicznie jak źródła finansowania, również zakres działalności instytucji kultury określony w statucie, musi być katalogiem zamkniętym. Umieszczenie w statucie ogólnego zapisu dopuszczającego prowadzenie „innej działalności” jest naruszeniem prawa i powinno skutkować unieważnieniem statutu.

Stało się tak m.in. w sprawie wyżej przywołanej uchwały Rady Gminy Zawonia. Rada umieściła w statucie zapis mówiący o tym, że Gminny Ośrodek Kultury i Biblioteka może prowadzić oprócz odpłatnej działalności „w zakresie usług kulturalnych i rozrywkowych oraz pozostałych z wykorzystaniem własnego majątku lub zasobów” również „inną działalność usługową wynikającą z potrzeb środowiska lokalnego”. Według Wojewody Rada Gminy Zawonia cytowanym sformułowaniem wprowadziła w treści statutu otwarty katalog zakresu działalności Ośrodka innej niż kulturalna i tym samym nie wypełniła prawidłowo kompetencji wynikającej z art. 13 ust. 2 pkt 6 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Jak uzasadnił Wojewoda, za kompleksową realizację normy kompetencyjnej nie może zostać uznane ustanowienie zakresu działalności instytucji kultury nie będącej działalnością kulturalną w formie katalogu otwartego z ogólnym odwołaniem do „potrzeb środowiska lokalnego”, pozwalającego na formułowanie przez podmiot odrębny od Rady Gminy Zawonia dodatkowych przedmiotów działalności Gminnego Ośrodka Kultury i Biblioteki.

Rozstrzygnięcie Nadzorcze NR NK-N.4131.158.7.2015.SP1 Wojewody Dolnośląskiego z 13 sierpnia 2015 r.

https://edzienniki.duw.pl/legalact/2015/3457/

W sprawie postanowień dotyczących prowadzenia działalności innej niż kulturalna wypowiedział również WSA we Wrocławiu, który w 2013 r. rozpatrywał skargę Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Sejmiku Województwa Dolnośląskiego w przedmiocie nadania Statutu Teatrowi im. Heleny Modrzejewskiej w Legnicy. Według Sądu statut powinien określać zakres działalności oraz postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Brak jest w tym przypadku podstaw do regulacji niepełnej i niedookreślonej. Samo stwierdzenie, że instytucja kultury może prowadzić inną działalność (w tym konkretnym przypadku gospodarczą) potraktować należy za niewłaściwe zrealizowanie delegacji ustawowej upoważniającej podmiot tworzący do nadania statutu tej jednostce. Jak uzasadnił Sąd, obligatoryjnym elementem statutu są postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić, a nie samo ogólne zasygnalizowanie takiej możliwości.

Wyrok WSA we Wrocławiu z 30 stycznia 2013 r. — sygn. akt IV SA/Wr 673/12

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/6AAB15EE74

Czy statut powinien określać zakres obowiązków dyrektora?

Zgodnie z art. 17 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz. Przepis ten wyraża zasadę jednoosobowego kierownictwa i reprezentacji instytucji kultury przez jej dyrektora. Potwierdzają to orzeczenia sądów administracyjnych m.in. WSA w Opolu z 2011 r. oraz WSA w Rzeszowie z 2020 r.

Kreowanie w statucie instytucji kultury obowiązków dyrektora jest zarówno modyfikowaniem zapisów ustawowych jak też przekroczeniem delegacji ustawowej, ponieważ żaden przepis nie upoważnia organizatora do uregulowania w statucie instytucji kultury zasad działania dyrektora.

Z wyżej przywołanego przepisu Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wynika, że dyrektor instytucji kultury dokonuje wszystkich czynności z zakresu prawa pracy względem pracowników, których zatrudnia, w tym dokonuje oceny wymaganych przez przepisy prawa kwalifikacji oraz ustala ich wynagrodzenie zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

Analogiczna zasada dotyczy też kwestii ustalania planu finansowego instytucji kultury. Precyzowanie w statucie obowiązków dyrektora w zakresie opracowywania planu finansowego instytucji kultury stanowi modyfikację i powtórzenie przepisów rangi ustawowej ponieważ obowiązki te zostały określone w art. 27 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Zgodnie z ust. 3. tego artykułu plan finansowy, z zachowaniem wysokości dotacji organizatora, ustala dyrektor. Plan finansowy musi być sporządzony zgodnie z przepisami Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Wyrok WSA w Opolu z 10 stycznia 2011 r. — sygn. akt II SA/Op 459/10

https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/CF5DD4B4EF


Wyrok WSA w Rzeszowie z 15 września 2020 r. — sygn. akt II SA/Rz 41/20

https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/4D6234B8B8

Czy statut powinien regulować kwestię udzielania pełnomocnictw przez dyrektora?

Statut instytucji kultury nie powinien zawierać zapisów dotyczących uprawnień dyrektora do ustanawiania i odwoływania pełnomocników jak i zakresu ich umocowania. To samo dotyczy określenia w statucie wymogu pisemnej formy pełnomocnictwa oraz obowiązku ujawnienia pełnomocnictw w księdze rejestrowej instytucji kultury.

W tej sprawie w 2011 r. wypowiedział się m.in. WSA w Opolu. Jak uzasadnił sąd art. 13 ust. 2 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej przewiduje, że statut instytucji kultury powinien określać jej podstawowe zasady ustrojowe nie przewiduje natomiast regulacji dotyczących tak szczegółowych kompetencji dyrektora. Ani przepis art. 13 ust. 2 ani inne przepisy ustawy nie obejmują kwestii dotyczących zasad działania dyrektora lub innych osób w zakresie składania oświadczeń w imieniu instytucji kultury, a także trybu udzielania pełnomocnictwa przez dyrektora. Z tego względu należy przyjąć, że ustawodawca nie upoważnił organizatora do regulowania tych zagadnień w statucie instytucji kultury. Poza tym pełnomocnik z całą pewnością nie jest żadnym z organów instytucji kultury wymienionych w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy, tj. nie jest ani organem zarządzającym ani doradczym.

Wyrok WSA w Opolu z 10 stycznia 2011 r. — sygn. akt II SA/Op 459/10

https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/CF5DD4B4EF

Czy statut powinien określać treść pieczęci instytucji kultury?

W statutach instytucji kultury niejednokrotnie można znaleźć zapisy dot. treści pieczęci, którą winna posługiwać się instytucja. Czy treść pieczęci powinna być regulowana w statucie? Nie powinna, ponieważ zapisy dot. treści pieczęci mieszczą się w upoważnieniu ustawowym z art. 13 ust. 2 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. W tej sprawie w 2020 r. wypowiedział się WSA w Rzeszowie, który badał statut Teatru „Maska”.

Wyrok WSA w Rzeszowie z 15 września 2020 r. — sygn. akt II SA/Rz 41/20

https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/4D6234B8B8

Czy statut instytucji kultury powinien przewidywać tworzenie w instytucji zakładowego funduszu świadczeń socjalnych?

Regulacja dotycząca tworzenia w instytucji zakładowego funduszu świadczeń socjalnych wykracza poza delegację ustawową określoną w art. 13 ust. 2 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Taki zapis umieściła w statucie Miejskiego Domu Kultury Rada Miasta w Piekarach Śląskich. Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z 2015 r. statut unieważnił stwierdzając, że regulacja wykracza poza materię statutową, bo katalog spraw podlegających unormowaniu w statucie jest zamknięty. Z treści art. 13 ust. 2 ustawy nie wynika, aby organizator został upoważniony do stanowienia regulacji dot. zakładowego funduszu świadczeń socjalnych.

Rozstrzygnięcie Nadzorcze Nr NPII.4131.1.498.2015 Wojewody Śląskiego z 9 grudnia 2015 r.

http://dzienniki.slask.eu/legalact/2015/6889/

Kiedy wchodzi w życie uchwała w sprawie nadania statutu?

Uchwała rady gminy w sprawie nadania statutu instytucji kultury nie wchodzi w życie z dniem podjęcia. Większość uchwał rad gmin kończy standardowa formuła — „uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia”. Umieszczenie jej przez „kopiuj — wklej” w uchwale dotyczącej nadania lub zmiany statutu instytucji kultury grozi jej unieważnieniem.

Przykładów interwencji organu nadzoru z powodu wyżej przywołanego błędu jest sporo. Na przykład w Województwie Wielkopolskim unieważnione z tego powodu zostały m.in. uchwały rad gmin: Granów, Murowana Goślina, Ryczywół i Damasławek. Z analogicznego powodu unieważniono także uchwałę Rady Gminy Czarny Bór (woj. dolnośląskie) w sprawie zmian w statucie Centrum Kultury.

Wszystko dlatego, że uchwała nadająca statut instytucji kultury nie jest zwykłą uchwałą. Ma ona charakter aktu prawa miejscowego w rozumieniu przepisów Ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z prawem każdy akt prawny, zawierający normy o charakterze generalnym, czyli nie odnoszące się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów i abstrakcyjnym, tj. nie „konsumowane” poprzez jednokrotne zastosowanie, lecz mogące zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji, staje się aktem normatywnym należącym do prawa miejscowego. Uchwała w sprawie nadania statutu instytucji kultury spełnia te kryteria w związku z czym podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa.

Zgodnie z Ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akty takie wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia (lub później jeśli w akcie określono bardziej odległy termin). Ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe.

Rozstrzygnięcie Nadzorcze NR KN — I.4131.1. 468.2014.11 Wojewody Wielkopolskiego z 8 grudnia 2014 r.

http://edziennik.poznan.uw.gov.pl/legalact/2014/6738/


Rozstrzygnięcie Nadzorcze NR NK-N.4131.17.3.2015.MW Wojewody Dolnośląskiego z 21 stycznia 2015 r.

https://edzienniki.duw.pl/legalact/2015/295/


Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity Dz. U. 2019 poz. 1461)

http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU20000620718

Czy ośrodek kultury lub biblioteka może działać w formie zakładu budżetowego?

Czy samorząd może powołać instytucję kultury w formie jednostki budżetowej lub zakładu budżetowego? Nie może, ponieważ działalność kulturalną reguluje Ustawa o prowadzeniu i organizowaniu działalności kulturalnej, która wskazuje sposób organizowania działalności kulturalnej przez samorządy poprzez tworzenie samorządowych instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym.

W tej sprawie wypowiadał się NSA (oddział zamiejscowy w Szczecinie), który rozpatrywał skargę jednej z gmin na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody. Rada gminy uchwała zmieniła formę finansowania Miejsko-Gminnej Biblioteki Publicznej z dotychczasowego zakładu budżetowego na jednostkę budżetową. Wojewoda unieważnił uchwałę, stwierdzając, że w stosunku do niektórych jednostek organizacyjnych gminy, między innymi biblioteki publicznej, mają zastosowanie przepisy Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej i biblioteka powinna funkcjonować jako instytucja kultury i być finansowana zgodnie tą ustawą.

NSA skargę gminy odrzucił uznając, że regulacje organizacyjno-prawne dotyczące jednostek prowadzących działalność kulturalną mają charakter przepisów szczególnych w stosunku do innych ustaw (w tej konkretnej sprawie do Ustawy o finansach publicznych). Regulacje zawarte w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie zawierają żadnego odesłania do innych ustaw. Wynika z tego, że unormowania te mają charakter kompletny i wyczerpujący. Tymczasem przepis art. 9 ust. 1 i 2 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie daje możliwości prowadzenia działalności w zakresie kultury w innej formie organizacyjno-prawnej niż przewidziana w ustawie. Regulacja prawna, kształtująca w sposób jednoznaczny powołanie do życia jednostek kultury, ich status, funkcjonowanie oraz finansowanie tj. art. 9—11, art. 13—14 i art. 27 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, odnosi się wprost do bibliotek, domów i ośrodków kultury prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego.

Wyrok NSA oz. w Szczecinie z 4 kwietnia 2001 r. — sygn. akt SA/Sz 2268/00

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/21DAAA25EF

Czy organizator może narzucić instytucji w statucie organizację konkretnych wydarzeń?

Organizator nie może narzucić instytucji kultury obowiązku realizacji imprez o charakterze oświatowym lub społecznym, takich jak np. gala sportu, gala przedsiębiorczości czy uroczystości miejskich dla par z długoletnim pożyciem małżeńskim poprzez umieszczenie odpowiednich zapisów w statucie.

Próbowała tego dokonać Rada Miasta Gorzowa Wielkopolskiego, która w 2018 r. postanowiła zmienić statut Centrum Edukacji Artystycznej — Filharmonii Gorzowskiej w taki sposób, aby Filharmonia miała obowiązek organizowania takich imprez jak: Inauguracja Roku Szkolnego, Gala Sportu, Gala Przedsiębiorczości — „Nawigator Biznesu”, obchody “Urodzin Miasta — 2 lipca”, uroczystości miejskich dla par z długoletnim pożyciem małżeńskim oraz imprez współorganizowanych z inicjatywy lokalnych stowarzyszeń i fundacji.

Uchwałę podjętą w tej sprawie unieważnił Wojewoda Lubuski. Według organu nadzoru uchwała poprzez rozszerzenie zakresu celów i zadań o sferę oświatową i społeczną istotnie naruszyła przepisy Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Z przepisów ustawy wynika, że do obligatoryjnych elementów statutu należy określenie zakresu działalności instytucji kultury, czyli ustalenie ram działalności kulturalnej — polegającej na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury. Określenie zakresu działalności instytucji kultury stanowi konkretyzację celu, dla którego została ona powołana. Zakres ten jednak musi odnosić się do celu działania tej instytucji kultury, czyli dotyczyć działalności stricte kulturalnej i jasno przedstawiać w jakich formach i czym konkretnie instytucja kulturalna będzie się zajmować.

Według organu nadzoru rozszerzenie działalności Filharmonii o działalność oświatową i społeczną nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach, gdyż jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Określenie w statucie instytucji kultury jej zakresu działania, następuje poprzez określenie celu statutowego i wyliczenie zadań (może być to wyliczenie przykładowe), niemniej należy pamiętać, że w tym katalogu zadań mieszczą się tylko takie, które służą celowi, dla którego realizacji dana instytucja kultury została powołana.

Z tego powodu wskazanie przez Radę Miasta Gorzowa działalności oświatowej i społecznej, jako celów działania instytucji kultury nie mieści się w zakresie tworzenia, upowszechniania i ochrony kultury. Tym samym Rada przekroczyła ustawowe granice w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej a w konsekwencji istotnie naruszyła obowiązujący porządek prawny.

Wojewoda przypomniał też, że instytucja kultury, jako osoba prawna jest całkowicie odrębnym w stosunku do gminy podmiotem prawa, z własnym majątkiem, środkami trwałymi, przychodami oraz kosztami, samodzielnie gospodarującą w ramach posiadanych środków. W tej sytuacji prawnej samodzielność instytucji kultury jako osoby prawnej, oznacza także, że organizator nie może w sposób dowolny samodzielnie modyfikować zakresu działalności instytucji kultury.

Rozstrzygnięcie Nadzorcze nr NK-I.4131.173.2019.AZIE Wojewody Lubuskiego z 25 lipca 2019 r.

http://dzienniki.luw.pl/legalact/2019/2152/

Czy instytucja kultury może prowadzić działalność sportową?

Organizator nie może w sposób dowolny samodzielnie modyfikować zakresu działalności instytucji kultury wprowadzając do statutu np. zadania z zakresu kultury fizycznej, sportu, promocji turystyki i rekreacji. Próby takiego „wzbogacania” działalności instytucji kultury powinny skutkować unieważnieniem statutu.

Stało się tak m.in. w 2020 r. w Gminie Bartoszyce (woj. warmińsko-mazurskie), gdzie Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie zmiany nazwy gminnej instytucji kultury z „Gminny Ośrodek Kultury w Tolko” na „Centrum Kultury, Sportu, Turystyki i Rekreacji Gminy Bartoszyce” i nadania jej nowego statutu. W statucie pojawiły się zapisy dotyczące prowadzenia przez instytucję działalności sportowej i rekreacyjnej. Z tego powodu uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Wojewoda Warmińsko- Mazurski.

Jak wskazał Wojewoda z tytułu uchwały wynikało, że miała ona na celu zmianę nazwy instytucji kultury, podczas gdy w rzeczywistości jej treść, wraz z załącznikiem, stanowiła o przekazaniu osobie prawnej, jaką jest instytucja kultury wykonywania innego rodzaju zadań własnych — zadań z zakresu sportu, finansowanych na odmiennych zasadach. Według organu nadzoru Rada Gminy, bez podstawy prawnej, połączyła przedmiot działania Gminnego Ośrodka Kultury z zadaniami z zakresu sportu, a takie rozwiązanie narusza przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Finansowanie przez gminę zadań z zakresu sportu, w tym np. utrzymywanie terenów rekreacyjnych, zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych, może być wykonywane przez samorządowe zakłady budżetowe w ramach dotacji określanej na ten cel w uchwale budżetowej. Zakłady takie są jednostkami organizacyjnymi, nieposiadającymi osobowości prawnej. Z kolei ustawa o sporcie stanowi, że tworzenie warunków, w tym organizacyjnych, sprzyjających rozwojowi sportu stanowi zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może określić, w drodze uchwały, warunki i tryb finansowania zadania własnego, wskazując w uchwale cel publiczny z zakresu sportu, który jednostka ta zamierza osiągnąć (może także wspierać kulturę fizyczną na podstawie przepisów odrębnych). W związku z tym, finansowanie przez gminę zadań z zakresu sportu może się odbywać bezpośrednio z budżetu gminy, w tym za pośrednictwem gminnego zakładu budżetowego, może być też realizowane w formie dotacji udzielanej innym podmiotom niezaliczonym do sektora finansów publicznych, którym zostaną powierzone zadania w trybie i na zasadach określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Z tego względu, finansowanie instytucji kultury jako odrębnych podmiotów odbywa się na innych zasadach niż zadania z zakresu sportu. Tym samym, realizowanie w ramach jednego podmiotu wspólnie wyżej wymienionych zadań jest niedopuszczalne. Narusza to bowiem przepisy uregulowane w ustawie o finansach publicznych. WSA w Olsztynie uznał argumenty Wojewody za zasadne i unieważnił część zapisów uchwały.

Wyrok WSA w Olsztynie z 20 sierpnia 2020 r. — sygn. akt II SA/Ol 426/20

https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/6E35A066BC

Podobna sytuacja miała miejsce w 2015 r. w gminie Łopuszna w województwie świętokrzyskim. Tam również Rada Gminy postanowiła poszerzyć zakres działania Gminnego Ośrodka Kultury o zadania z zakresu sportu i rekreacji. W tym celu podjęto uchwałę mającą na celu zmianę nazwy instytucji na Samorządowe Centrum Kultury i Sportu, jednocześnie zmieniając statut instytucji. Uchwała została unieważniona przez Wojewodę Świętokrzyskiego. Prawnicy Wojewody zwrócili uwagę na to, że wprawdzie w podstawie uchwały powołano jedynie przepisy Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, to jednak treść nowego statutu Samorządowego Centrum Kultury i Sportu wyraźnie wskazywała na to, iż zamiarem Rady było, oprócz zadania w zakresie upowszechniania kultury, umożliwienie instytucji również innej działalności, obejmującej realizację zadań w zakresie kultury fizycznej i sportu, promocji turystyki i rekreacji itp.

Wojewoda uznał, że uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Według organu nadzoru rada gminy, bez podstawy prawnej, w sposób niejako ukryty, zmieniając nazwę połączyła działania instytucji kultury z zadaniami z zakresu sportu, wbrew przepisom Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Tymczasem działalność sportowa prowadzona powinna być w oparciu o przepisy Ustawy z 25 czerwca 2010 r. o sporcie, z których wynika, iż działalność sportową prowadzi się w szczególności w formie Klubu Sportowego działającego jako osoba prawna, czyli odrębny podmiot. Inny jest również sposób finansowania sportu.

W podobnych sprawach w 2008 r. wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz w 2012 r. NSA.

Rozstrzygnięcie nadzorcze nr PNK. I.4131.52.2015 Wojewody Świętokrzyskiego z 15 lipca 2015 r.

http://edziennik.kielce.uw.gov.pl/legalact/2015/2364/


Wyrok WSA w Warszawie z 20 marca 2008 r. — sygn. akt I SA/Wa 134/08

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/7307F2C74A


Wyrok NSA z 3 lipca 2012 r. — sygn. akt II OSK 957/12

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/EEE20CDD6E


Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie

(tekst jednolity Dz. U. 2020 poz. 1133)

http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU20101270857

Organizacja wewnętrzna

Kto decyduje o strukturze organizacyjnej instytucji?

Zgodnie z art. 13. ust. 2. Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny. Regulamin ten nadaje dyrektor instytucji kultury, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców.

Krąg podmiotów uprawnionych do zaopiniowania regulaminu organizacyjnego instytucji kultury ma charakter zamknięty, co oznacza, że dyrektor nie ma obowiązku konsultowania zmian w regulaminie także z jakimikolwiek innymi podmiotami niż wskazane w ustawie, np. komisjami rady gminy.

Obowiązek konsultowania zmian regulaminu organizacyjnego i uzyskania pozytywnej opinii komisji właściwej ds. kultury próbowała narzucić dyrektorowi Gminnego Ośrodka Kultury Rada Gminy w Chełmcu (woj. małopolskie). Zapis ten został unieważniony jako niezgodny z prawem przez Wojewodę Małopolskiego.

Rozstrzygnięcie Nadzorcze Nr WN-II.4131.1.9.2015 Wojewody Małopolskiego z 23 kwietnia 2015 r.

http://edziennik.malopolska.uw.gov.pl/legalact/2015/2551/

Czy statut powinien zawierać schemat organizacyjny instytucji?

Kształtowanie struktury organizacyjnej jest wyłączną kompetencją dyrektora i organizator nie może jej ograniczać, na przykład zapisami w statucie instytucji. Próby określania struktury organizacyjnej w statucie również kończą się interwencją organu nadzoru.

Stało się tak m.in. w przypadku uchwały Rada Miasta Górowo Iławeckie (woj. warmińsko-mazurskie), która w 2015 r. podjęła uchwałę w sprawie nadania statutu Ośrodkowi Kultury w Górowie Iławeckim. W statucie umieszczono bowiem załącznik zawierający schemat organizacyjny ośrodka. Wojewoda Warmińsko-Mazurski unieważnił uchwałę w całości uznając, że Rada Gminy w rażący sposób naruszyła prawo. Jak stwierdził Wojewoda organizowanie pracy i określanie liczby etatów niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania ośrodka należy do wyłącznej kompetencji dyrektora. Dyrektor przedsiębierze tego typu działania w ramach przyznanych w budżecie gminy środków. Dlatego wszelka ingerencja rady gminy w tym zakresie stanowi naruszenie samodzielności instytucji.

Rozstrzygnięcie Nadzorcze Nr PN.4131.264.2015 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 29 września 2015 r.

http://edzienniki.olsztyn.uw.gov.pl/legalact/2015/3387/

Czy statut może określać jednostki wewnętrzne instytucji?

Innym przykładem nadużycia w tym zakresie ze strony organizatora była uchwała Sejmiku Województwa Śląskiego dotycząca przekształcenia Regionalnego Ośrodka Kultury w Regionalny Instytut Kultury z 2016 roku. Sejmik nadał instytucji nowy statut. W dokumencie znalazł się zapis mówiący o tym, że zadania Instytutu w zakresie upowszechniania, promocji i ochrony materialnego i niematerialnego dziedzictwa kulturowego województwa Śląskiego wykonuje Śląskie Centrum Dziedzictwa Kulturowego będące wyspecjalizowaną jednostką wewnętrzną Instytutu. Wojewoda Śląski zakwestionował go i unieważnił, stwierdzając, że wykracza on poza delegację ustawową określoną w art. 13 ust. 2 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Według organu nadzoru katalog spraw podlegających unormowaniu w statucie jest bowiem zamknięty a z treści ustawy nie wynika, aby Sejmik Województwa Śląskiego został upoważniony do stanowienia w statucie regulacji dot. wewnętrznych jednostek (struktury organizacyjnej) instytucji kultury.

Rozstrzygnięcie Nadzorcze Nr NPII.4131.1.302.2016 Wojewody Śląskiego z 20 maja 2016 r.

http://dzienniki.slask.eu/WDU_S/2016/4087/akt.pdf

Trzeba jednak zaznaczyć, że nieco inaczej wygląda sytuacja domów, ośrodków i centrów kultury, które mają w swojej strukturze biblioteki. Takie instytucje w zakresie, w jakim realizują zadania bibliotek publicznych muszą stosować przepisy Ustawy o bibliotekach. Tymczasem zgodnie z art. 11 ust. 2 Ustawy o bibliotekach statut biblioteki musi określać m.in. jej organizację, w tym zakres działania i lokalizację filii oraz oddziałów.

Kto ustala liczbę zastępców dyrektora?

Od opisanej w poprzednich rozdziałach zasady jest jeszcze jeden wyjątek. Dotyczy on tworzenia stanowiska zastępcy dyrektora lub stanowisk zastępcy, w sytuacji, gdy w instytucji ma być ich większa liczba. Zgodnie z art. 15. ust. 8 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej zapisy przewidujące utworzenie stanowiska zastępcy dyrektora lub stanowisk zastępców dyrektora muszą być umieszczone w statucie. Statut musi określać liczbę stanowisk zastępców dyrektora oraz tryb ich powoływania i odwoływania.

Warto zwrócić uwagę, że liczba zastępców musi być określona w sposób ścisły. W 2015 r. Rada Miasta Piekary Śląskie podjęła uchwałę w sprawie zmiany statutu wprowadzając m.in. zapis mówiący o tym, że dyrektor Miejskiego Domu Kultury realizuje swoje obowiązki przy pomocy nie więcej niż dwóch zastępców. Wojewoda Śląski unieważnił ten zapis statutu rozstrzygnięciem nadzorczym uznając, że Rada nieprawidłowo wypełniła delegację ustawową nie wskazując konkretnej liczby zastępców dyrektora i pozostawiając tę decyzję dyrektorowi instytucji kultury. Wojewoda uznał za nieprawidłowe również regulacje dot. powołania i odwołania zastępcy dyrektora, uznając, ze nie można zastosować regulacji dot. powołania (odwołania) zastępców dyrektora gdy nie została określona konkretna liczba stanowisk do obsadzenia.

Rozstrzygnięcie Nadzorcze Nr NPII.4131.1.498.2015 Wojewody Śląskiego z 9 grudnia 2015 r.

http://dzienniki.slask.eu/legalact/2015/6889/

Kto powinien powoływać zastępcę dyrektora instytucji kultury?

Przeczytałeś bezpłatny fragment.
Kup książkę, aby przeczytać do końca.
E-book
za 50.51
drukowana A5
za 55.13