E-book
54.6
drukowana A5
59.65
drukowana A5
kolorowa
78.39
Samorządowa instytucja kultury

Bezpłatny fragment - Samorządowa instytucja kultury

Instrukcja obsługi


Objętość:
148 str.
ISBN:
978-83-8126-173-9
E-book
za 54.6
drukowana A5
za 59.65
drukowana A5
kolorowa
za 78.39

Dlaczego „Instrukcja obsługi”?

Książka ta nosi podtytuł „Instrukcja obsługi”. Nie jest to tylko zabieg retoryczny.

Przede wszystkim dlatego, że „Instrukcja” odpowiada na bardzo konkretne i bardzo praktyczne pytania dotyczące prowadzenia działalności kulturalnej w formie instytucji kultury, a więc takiej, w jakiej mają obowiązek prowadzić tę działalność samorządy.

Drugi powód dla takiego podtytułu, to fakt, że książka ta napisana została przez praktyka, dla praktyków, tj. dla dyrektorów domów, ośrodków i centrów kultury oraz innych lokalnych instytucji kultury jakie potworzyli, w swej kreatywności, samorządowcy.

„Instrukcja” jest instrukcją również ze względu na jej skondensowaną formę. Nie było ambicją autora pisanie kolejnego kilkusetstronicowego vademecum, jakie można kupić na rynku u znanych wydawców. „Instrukcja” nie była pisana „na wagę” i nie ma w niej „lania wody”. Nie dotyka wszystkich aspektów prowadzenia działalności przez instytucje kultury i nie zawiera odwołań do wszystkich aktów prawnych, które mogą mieć zastosowanie w działalności instytucji. Ale za to zawiera same konkrety i wyłącznie praktyczne przypadki, z którymi ktoś, gdzieś w Polsce, już się zmierzył. Dlatego praktycznie każdy fragment książki odwołuje się do aktu prawnego, orzeczenia sądu, rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody lub innego wiarygodnego źródła. W formie elektronicznej zawiera aktywne linki do kilkudziesięciu przywołanych dokumentów.

Niniejsze wydanie jest druga odsłoną „Instrukcji”. W stosunku do pierwszej edycji publikacja została wzbogacona o nowe treści i zaktualizowana, m.in. w związku z wejściem w życie w 2019 r. nowelizacji Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Wśród nowych tematów pojawiła się m.in. kwestia tzw. „wygaszania” powołań dyrektorów powołanych na czas nieokreślony przed 1 stycznia 2012 r.

Pomimo staranności z jaką została przygotowana ta publikacja zastrzec należy, że zawarte w niej treści należy traktować jako zbiór niewiążących opinii, które mogą być pomocne w pracy dyrektorów instytucji kultury. Nie należy jednak traktować ich jako oficjalnej interpretacji przepisów prawa regulujących działalność kulturalną.

Paweł Kamiński

Wrocław, styczeń 2020 r.

„Mętna woda” w kulturze

Domy, ośrodki i centra kultury, to druga po bibliotekach grupa instytucji kultury w Polsce pod względem liczebności. Według danych Głównego Urzędu Statystycznego za 2018 r. w całym kraju działa 2520 tego typu instytucji. Zastrzec należy jednak, że liczba ta jest dość przybliżona, bo tak naprawdę nie wiadomo jaki status mają podmioty wykazywane przez GUS w swoich raportach.

Aktualnie tak naprawdę nikt, łącznie z Ministerstwem Kultury i Dziedzictwa Narodowego, nie wie ile jest w Polsce domów, ośrodków i centrów kultury. Wynika to z rozproszenia rejestrów instytucji, które mają obowiązek prowadzić organizatorzy. Oznacza to, że mamy w Polsce ponad 2,5 tys. rejestrów prowadzonych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz samorządy wojewódzkie, powiatowe i gminne. Nie istnieje w tej chwili żaden centralny rejestr lub inne narzędzie, które umożliwiało by zdobycie pełnej i wiarygodnej informacji na ten temat.

Nie istnieje również żadna formalna definicja domu, ośrodka czy centrum kultury. Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jedynie wymienia domy kultury wśród form działalności kulturalnej. Katalog ten ma charakter otwarty i można przyjąć, że działalność kulturalna może być prowadzona w innych, nie wymienionych formach. Nie ma również żadnego przepisu, który rozróżniałby czym jest dom, czym ośrodek a czym centrum kultury?

W odniesieniu do domów, ośrodków i centrów kultury nie istnieje również żaden specyficzny dla tej grupy instytucji akt prawny regulujący ich działalność. Inaczej jest chociażby w odniesieniu do bibliotek czy muzeów (Ustawa i bibliotekach, Ustawa o muzeach).

Z jednej strony można taki stan rzeczy postrzegać jako pozytywny, bo dający swobodę organizatorom instytucji w kształtowaniu ich statutów oraz modelu prowadzenia samej działalności. Z drugiej zaś strony mamy do czynienia z sytuacją, w której źródłem prawa w coraz większym stopniu jest orzecznictwo sądów administracyjnych nie zaś tekst samej Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Można więc mówić tu o pewnej dysfunkcji prawa regulującego działalność kulturalną. Dodać trzeba, że nierzadko rozstrzygnięcia sądów są rozbieżne, co rodzi trudności w interpretacji i stosowaniu prawa.

Istnienie ustaw dedykowanych niektórym rodzajom instytucji kultury w praktyce prowadzi do różnicowania ich statusów np. w sytuacji ich łączenia. Zasada prawna Lex specialis derogat legi generali (prawo o większym stopniu szczegółowości należy stosować przed prawem ogólniejszym) skutkuje na przykład faktyczną nieobligatoryjnością istnienia na poziomie gmin instytucji kultury innych niż biblioteki.

Brak regulacji na poziomie ustawowym powoduje również, że istnieje przestrzeń do nadużyć organizatorów w stosunku do instytucji oraz wynaturzeń ich działalności. Przykłady przytoczone w tej publikacji potwierdzają tę tezę.

Tworzenie instytucji kultury

Kto może utworzyć instytucję kultury?

O ile działalność kulturalną może prowadzić praktycznie każdy tj. osoba prawna, osoba fizyczna oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 3 ust. 1 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej), to tworzenie instytucji kultury jest zastrzeżone tylko dla niektórych podmiotów.

Zgodnie z art. 8 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej państwowe instytucje kultury, nie będące przedmiotem tej publikacji, mogą tworzyć ministrowie oraz kierownicy urzędów centralnych.

Tworzenie samorządowych instytucji kultury jest kompetencją jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 9 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym.

Podmioty tworzące instytucje kultury, zarówno państwowe jak samorządowe, nazywane są przez ustawodawcę organizatorami (art. 10 ust. 1 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej).

Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym (art. 9 ust. 2). Nie oznacza to jednak, że w każdej gminie musi istnieć np. dom lub ośrodek kultury. W Ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie istnieje zapis, który zmuszał by samorządy do tworzenia takiej instytucji. Jednocześnie art. 19. Ustawy o bibliotekach wprost narzuca samorządom obowiązek prowadzenia na swoim obszarze działania co najmniej jednej biblioteki publicznej, wraz z odpowiednią liczbą filii i oddziałów oraz punktów bibliotecznych. W związku z tym, niektóre samorządy nie tworzą innych instytucji kultury niż biblioteki uznając, że prowadząc bibliotekę realizują obowiązek określony w art. 9 ust. 3. Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. 1991 nr 114 poz. 493)

http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=wdu19911140493

Jakim dokumentem można utworzyć instytucję kultury?

Aby powołać do życia instytucję kultury organizator musi wydać akt o utworzeniu instytucji kultury. W przypadku samorządowych instytucji kultury jest to uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, tj. rady gminy, rady miejskie, rady powiatu lub sejmiku województwa.

Uchwała o utworzeniu instytucji kultury musi określać jej przedmiot działania, nazwę i siedzibę, a także to, czy dana instytucja kultury jest instytucją artystyczną w rozumieniu przepisów Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Instytucjami artystycznymi są według ustawy instytucje kultury powołane do prowadzenia działalności artystycznej w dziedzinie teatru, muzyki, tańca, z udziałem twórców i wykonawców, w szczególności: teatry, filharmonie, opery, operetki, orkiestry symfoniczne i kameralne, zespoły pieśni i tańca oraz zespoły chóralne.

Akt o utworzeniu instytucji wraz ze statutem jest podstawą działania instytucji kultury.

Jakie są obowiązki organizatora wobec tworzonej instytucji?

Zgodnie z art. 12 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej organizator zapewnia instytucji kultury środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzona.

Jeżeli tworzona instytucja ma mieć status biblioteki lub jedną z form działalności będzie działalność biblioteki publicznej lista obowiązków organizatora wobec instytucji jest bardziej szczegółowa. Zgodnie z art. 9. ust. 1 Ustawy o bibliotekach organizator ma obowiązek zapewnić bibliotece w szczególności lokal oraz środki na: wyposażenie, prowadzenie działalności bibliotecznej, zwłaszcza zakup materiałów bibliotecznych oraz doskonalenie zawodowe pracowników.

Jeszcze inaczej obowiązki organizatorów definiuje Ustawa o muzeach. Zgodnie z art. 4. organizatorzy muzeów są zobowiązani zapewnić im: środki potrzebne do utrzymania i rozwoju muzeum, bezpieczeństwo zgromadzonym zbiorom oraz nadzór nad muzeum.

Statut instytucji kultury

Kto nadaje statut instytucji kultury?

Statut instytucji kultury nadaje organizator. Upoważnienie do nadania statutu instytucji kultury przez organizatora zawiera z art. 13 ust. 1 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Analogicznie, jak w przypadku aktu o utworzeniu instytucji kultury, statut samorządowej instytucji kultury nadaje organ stanowiący w drodze uchwały.

Co powinien zawierać statut instytucji kultury?

Wszystkie unormowania uchwały ws. nadania statutu muszą precyzyjnie i w sposób pełny realizować delegację ustawową a jednocześnie nie mogą swym zakresem przekraczać jej granic. To znaczy, że statut powinien zawierać dokładnie to, co wskazuje przepis ustawy. Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy statut zawiera:

1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury;

2) zakres działalności;

3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania;

4) określenie źródeł finansowania;

5) zasady dokonywania zmian statutowych;

6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić.

Jak czytamy w orzecznictwie, charakter normatywny uchwały podjętej na podstawie wyżej przywołanego przepisu przesądza o konieczności formułowania zawartych w niej postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego.

Wskazanie ustaw i rozporządzeń, na podstawie których działa instytucja

W przeszłości bardzo często w statutach instytucji umieszczano katalog aktów prawnych, na podstawie których prowadzi działalność dana instytucja. Nie jest to właściwa praktyka i wprowadzenie takich zapisów do statutu może skutkować jego unieważnieniem. Przykładem takiej sytuacji było m.in. Rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego unieważniające uchwałę Rady Miejskiej Olszyny w sprawie nadania statutu Gminnemu Ośrodkowi Kultury.

Zgodnie z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są także akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przepisy rozdziału III Konstytucji RP wyraźnie wskazują hierarchię aktów prawnych. W świetle tych przepisów ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od aktów prawnych organów jednostek samorządu terytorialnego. Ustanowiony w ustawie zasadniczej, zamknięty katalog źródeł prawa skonstruowany jest jednocześnie w oparciu o zasadę hierarchiczności. Z zasady tej wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. W razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu.

Oznacza to również, że w akt wydany przez radę gminy (a więc np. statut instytucji kultury) na podstawie upoważnienia ustawowego, nie może stanowić podstawy prawnej obowiązywania ustaw i rozporządzeń. Tego typu regulacje dopuszczalne są jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. Niedopuszczalne jest wskazywanie w akcie prawa miejscowego na podstawie jakich ustaw i rozporządzeń działać ma jednostka organizacyjna gminy.

W tego typu sprawach wielokrotnie wypowiadały się sądy. Przykładem takiego orzeczenia może być wyrok WSA we Wrocławiu dotyczący skargi Gminy Wrocław na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego, który m.in. z tego powodu stwierdził nieważność uchwały w sprawie nadania nowego brzmienia Statutowi Wrocławskiego Centrum Zdrowia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej.

Rozstrzygnięcie Nadzorcze NR NK-N.4131.96.3.2016.JB Wojewody Dolnośląskiego z 1 lutego 2016 r.

https://edzienniki.duw.pl/legalact/2016/842/


Wyrok WSA we Wrocławiu z 5 kwietnia 2012 r. — IV SA/Wr 81/12

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/65BE9D54FD

Organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania

Brak w statucie instytucji kultury regulacji dotyczących powoływania dyrektora lub jedynie zawarcie delegacji do przepisów Ustawy organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jest niezgodne z prawem. Zgodnie z art. 13. ust. 2. pkt 3) statut instytucji kultury musi określać sposób powoływania organów zarządzających i doradczych instytucji. Przepis ten bywa jednak interpretowany w różny sposób.

W przypadku nieumieszczenia w statucie regulacji w tym zakresie, może on zostać zakwestionowany przez organ nadzoru. Stało się tak m.in. w przypadku statutu Ośrodka Kultury i Sportu w jednej z gmin województwa zachodniopomorskiego. Jak stwierdził orzekający w tej sprawie WSA w Szczecinie, statut powinien określać, czy kandydata na stanowisko dyrektora powołuje organizator oraz czy wyłania się go w drodze konkursu.

Przeczytałeś bezpłatny fragment.
Kup książkę, aby przeczytać do końca.
E-book
za 54.6
drukowana A5
za 59.65
drukowana A5
kolorowa
za 78.39